МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 15 февраля 2017 г. N 06-04-11/8667
Министерство финансов Российской Федерации во исполнение абзаца пятого пункта 3 Протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 28 декабря 2016 г. N ДМ-П13-79пр и в соответствии с письмом Аппарата Правительства Российской Федерации от 25 января 2017 г. N П13-3686 направляет подготовленные для субъектов Российской Федерации, являющихся получателями в 2017 году дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, рекомендации по организации работы с муниципальными образованиями по достижению показателей экономического развития субъекта Российской Федерации в рамках исполнения консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (далее - рекомендации).
Указанные рекомендации размещены на сайте Минфина России в сети Интернет в рубрике "Финансовые взаимоотношения с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями"/"Методические рекомендации".
Л.В.ГОРНИН
Приложение
РЕКОМЕНДАЦИИ
ОРГАНАМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ, ЯВЛЯЮЩИХСЯ ПОЛУЧАТЕЛЯМИ ДОТАЦИЙ НА ВЫРАВНИВАНИЕ
БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ПО ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ
ПО ДОСТИЖЕНИЮ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РАМКАХ ИСПОЛНЕНИЯ КОНСОЛИДИРОВАННОГО
БЮДЖЕТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральным законом от 30 ноября 2016 г. N 409-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" внесены изменения в статьи 6, 130, 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), предусматривающие предоставление с 2017 года из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с установлением условий их использования на основании соглашений, заключаемых с Минфином России (далее - соглашение, дотации).
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 г. N 1506 "О соглашениях, заключаемых Министерством финансов Российской Федерации с высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, и мерах ответственности за невыполнение субъектом Российской Федерации обязательств, возникающих из указанных соглашений" (далее - постановление) в составе перечня подлежащих включению в соглашение обязательств вышеуказанного субъекта Российской Федерации (далее - перечень) предусмотрены обязательства, связанные с осуществлением мер, направленных на снижение уровня дотационности субъекта Российской Федерации, и ростом налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
К указанным обязательствам относятся в том числе обязательства по обеспечению достижения следующих показателей экономического развития субъекта Российской Федерации (подпункт "д" пункта 1 перечня):
увеличение объема инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) за 2017 год по сравнению с уровнем 2016 года (в процентах);
увеличение доли среднесписочной численности работников (без внешних совместителей), занятых у субъектов малого и среднего предпринимательства, в общей численности занятого населения в 2017 году по сравнению с уровнем 2016 года (в процентах);
снижение численности безработных граждан, зарегистрированных в органах службы занятости в 2017 году по сравнению с уровнем 2016 года (в процентах).
Достижение указанных показателей в рамках исполнения консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации необходимо осуществлять с участием органов местного самоуправления муниципальных образований.
Согласно пункту 1 статьи 136 Бюджетного кодекса межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 Бюджетного кодекса.
В законах субъектов Российской Федерации, при необходимости, возможно предусмотреть направления и (или) условия предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, а также заключение соответствующих соглашений между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления.
В этой связи субъектам Российской Федерации рекомендуется организовать работу с органами местного самоуправления муниципальных образований, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований из регионального бюджета, по заключению между руководителями финансовых органов субъектов Российской Федерации и главами муниципальных образований (руководителями исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) аналогичных соглашений (далее - соглашения с муниципальными образованиями).
Для этого необходимо принятие законодательного (нормативного правового акта) субъекта Российской Федерации о вышеуказанных соглашениях с муниципальными образованиями.
Соглашения с муниципальными образованиями рекомендуется заключать по типовой форме, разрабатываемой финансовым органом субъекта Российской Федерации, например, аналогично форме типового соглашения, заключаемого между Минфином России и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), которая доведена до субъектов Российской Федерации телеграммой Минфина России от 28 декабря 2016 г. N 06-02-13/79019 и размещена на официальном сайте Минфина России в сети Интернет в разделе "Деятельность/Финансовые взаимоотношения с регионами и муниципальными образованиями/Межбюджетные отношения/2017 - 2019 годы".
Соглашения с муниципальными образованиями должны содержать предмет соглашения; права и обязанности сторон; меры по социально-экономическому развитию и финансовому оздоровлению дотационного муниципального образования, а также меры, направленные на бюджетную консолидацию, в зависимости от уровня дотационности муниципального образования; ежеквартальные отчеты об исполнении обязательств муниципального образования; осуществление контроля за исполнением соглашения с муниципальным образованием; ответственность сторон и другие условия.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" (далее соответственно - Указ N 607, оценка эффективности), а также постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1317 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" (далее - постановление N 1317) высшие исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации проводят оценку эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
В соответствии с Указом N 607 главам местных администраций городских округов и муниципальных районов необходимо ежегодно, до 1 мая, представлять в высший исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период и размещать указанные доклады на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети "Интернет", а в случае его отсутствия - на официальном сайте соответствующего субъекта Российской Федерации. Оценка эффективности проводится на основе перечня показателей, утвержденного Указом N 607, а также дополнительного перечня показателей, утвержденного постановлением N 1317.
В данные перечни, в частности, включаются такие социально-экономические показатели, как:
- доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций;
- объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на 1 жителя;
- доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчисления) в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования (без учета субвенций);
- доля просроченной кредиторской задолженности по оплате труда (включая начисления на оплату труда) муниципальных учреждений в общем объеме расходов муниципального образования на оплату труда (включая начисления на оплату труда).
В этой связи целесообразно субъекту Российской Федерации в соглашениях с муниципальными образованиями устанавливать для городского округа или муниципального района индикативные значения по представленным показателям, достижение которых способствует социально-экономическому развитию региона в целом. Аналогичные показатели возможно установить для поселений и внутригородских районов.
Постановлением N 1317 утверждена также методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов для оценки динамики изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровня социально-экономического развития муниципального образования, степени внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям муниципального управления.
В целях обеспечения достижения вышеуказанных показателей экономического развития субъекта Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления должны приниматься меры по наращиванию экономического и инвестиционного потенциалов муниципальных образований.
В отношении экономического потенциала муниципальных образований.
Формирование благоприятной предпринимательской среды и повышение инвестиционной привлекательности региона и муниципальных образований являются одними из важных направлений деятельности органов власти по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности. Реализация данной задачи осуществляется на всех уровнях публично-правовой власти в соответствии с установленным разграничением полномочий, в том числе с использованием средств федерального, регионального и местного бюджетов.
Развитие экономического потенциала муниципальных образований связано с улучшением инвестиционного климата. Основанием для осуществления данной меры является реализация ряда государственных программ регионального уровня, муниципальных программ, стратегических инициатив федеральных органов исполнительной власти, "дорожных карт", подготовленных при участии Агентства стратегических инициатив, направленных на модернизацию экономики, развитие предпринимательства и инновационной составляющей экономики и улучшение инвестиционного климата.
В основном регионы завершили внедрение положений Регионального инвестиционного стандарта и находятся в состоянии мониторинга его работы. Органичным составляющим этого институционального изменения является передача части функционала по внедрению отдельных положений Регионального инвестиционного стандарта органам местного самоуправления. Подобное действие помогает сформировать минимально необходимые условия для формирования благоприятного инвестиционного климата в муниципальных образованиях.
В ходе реализации вышеуказанных мер по совершенствованию институционального потенциала региона в ряде субъектов Российской Федерации приняты Муниципальные инвестиционные стандарты. В отличие от Регионального инвестиционного стандарта, у данного документа нет единой формы, и его положения могут дополнять или развивать положения вышестоящего в рамках институциональной иерархии Регионального инвестиционного стандарта. Его принятие не является обязательным, поэтому повсеместного внедрения во всех регионах Российской Федерации не наблюдается. Разработка и внедрение Муниципального инвестиционного стандарта происходит по инициативе региональных властей совместно с создаваемым на региональном уровне Советом по привлечению инвестиций и муниципальными властями.
Положения Муниципального инвестиционного стандарта затрагивают вопросы, связанные с деятельностью малого и среднего бизнеса, что является отражением определенного федеральным законодательством перечня вопросов местного значения. Агентством стратегических инициатив проведена работа по каталогизации и тиражированию успешных практик, направленных на развитие и поддержку малого и среднего предпринимательства на муниципальном уровне. По результатам проведенного исследования выделены следующие направления деятельности по улучшению инвестиционного климата на уровне муниципальных образований:
Нормативное обеспечение. Данный комплекс мер подразумевает деятельность по разработке стратегических документов развития инвестиционной деятельности на территории муниципального образования, включая:
инвестиционный паспорт, послание и меморандум;
нормативные правовые акты, устанавливающие направления инвестиционной политики;
систему оценки регулирующего воздействия в отношении муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы предпринимательской деятельности;
организацию сопровождения инвестиционных проектов по принципу "одного окна".
Информационное обеспечение. Помимо консультационной поддержки субъектов малого и среднего бизнеса, одним из важных компонентов обеспечения информированности инвесторов и предпринимателей о существующих инвестиционных возможностях, соответствующих объектах инфраструктуры и каналах связи с органами власти является специализированный инвестиционный интернет-портал.
Организационное обеспечение. Компонентом данного комплекса мер является создание Общественного совета по улучшению инвестиционного климата и развитию предпринимательства при главе муниципального образования, который должен привлечь инвесторов и предпринимателей в процесс разработки и реализации политики. Также важным направлением является создание отдельного подразделения в структуре органов муниципальной власти, занимающегося непосредственно деятельностью по улучшению инвестиционного климата.
Практическое сопровождение. Под данным комплексом мер подразумевается формирование доступной финансовой и нефинансовой инфраструктуры для обеспечения деятельности производственных и непроизводственных инвестиционных объектов. Кроме того, в данный раздел попадают мероприятия, направленные на сокращение сроков прохождения разрешительных процедур и иных бюрократических процедур.
Кадровое обеспечение. Обеспечение профессиональной подготовки и переподготовки муниципальных служащих, ответственных за привлечение инвестиций и поддержку предпринимательства, необходимое для упрощения взаимодействия между всеми участниками инвестиционного процесса, представляет собой один из важных компонентов обеспечения усилий по улучшению инвестиционного климата в муниципальных образованиях.
Процесс внедрения положений Муниципального инвестиционного стандарта начинается с создания "дорожных карт", которые представляют собой план с соответствующими мероприятиями, сроками и ответственными за внедрение указанных положений. Значительное место занимают административные меры. На уровне муниципальных образований данный вид поддержки принимает менее разнообразные формы, чем на региональном уровне, и в основном состоит из предоставления субсидий и налоговых льгот.
Основным механизмом предоставления финансовой помощи является реализация муниципальных программ по поддержке малого и среднего предпринимательства. В рамках данных программ основными инструментами поддержки могут являться следующие виды помощи: субсидии на возмещение операционных затрат, затрат на модернизацию, проведение образовательных мероприятий, процентов по кредитам, платежей по лизингу, гранты начинающим предпринимателям; налоговые льготы; имущественная помощь в виде снижения ставок арендной платы; предоставление оборудованных офисных помещений; поручительства.
Органы местного самоуправления могут быть эффективными проводниками мер экономической политики регионального уровня. Поэтому при выделении мер, направленных на ускоренный рост доходов местных бюджетов, следует обратиться к мерам, которые принимаются в соответствии с определенными полномочиями для муниципальных образований различных уровней. В целом, к муниципальным полномочиям относятся земельные вопросы, вопросы обеспечения коммунальной инфраструктурой, выдача разрешений на строительство, установление ставок местных налогов, регулирование отдельных особенностей при налогообложении малого бизнеса, администрирование местных налогов и другие.
Одним из механизмов регулирования условий ведения предпринимательской деятельности является регулирование коэффициента К2 единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (далее - ЕНВД). Коэффициент К2 представляет собой корректирующий коэффициент базовой доходности, который устанавливается на календарный год органами местного самоуправления. Благодаря этому инструменту у местных властей появилась возможность, с одной стороны, стимулировать развитие определенных отраслей местной экономики и отдельных территорий, а с другой - повысить бюджетные доходы посредством увеличения коэффициента для неприоритетных отраслей, как, например, розничная торговля товарами непродовольственной группы или предприятия общественного питания.
Местные власти оказывают существенное влияние на экономическое развитие муниципальных образований посредством создания и модернизации как рыночной, так и социальной инфраструктуры. На микроуровне определяющим фактором экономического развития города или района является благосостояние населения, которое является основным потребителем товаров и услуг. В этом отношении важное значение приобретают вопросы обеспечения населения социальной инфраструктурой - водой и водоотведением, качественным жильем, доступом к электрическим и газовым сетям, повышением безопасности жизни, строительство, ремонт дорог и т.д. Данные меры не дают моментального прироста экономики, однако они необходимы для создания базовой инфраструктуры, которая вносит определяющий вклад в успешность мер, направленных на развитие малого и среднего бизнеса.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения всех видов муниципальных образований относится создание условий или содействие развитию малого и среднего предпринимательства, которые осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно за счет средств местных бюджетов. В соответствии со статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям субъектов Российской Федерации относится организация и осуществление региональных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства, организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта Российской Федерации.
При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления самостоятельно и с учетом реальной ситуации в регионе и муниципальном образовании должны определять перечень и объемы финансирования вышеуказанных мероприятий.
Региональными и муниципальными органами власти наравне с федеральными органами власти оказывается поддержка всем видам предпринимательства. При этом приоритетным является поддержка малого и среднего предпринимательства, где органами власти обеспечивается доступность инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства для всех субъектов малого и среднего предпринимательства и участия в региональных и муниципальных программах развития субъектов малого и среднего предпринимательства, соблюдение защиты конкуренции, открытость процедур оказания поддержки.
Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, включает в себя финансовую, налоговую, имущественную, информационную, консультационную поддержку, поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества, внешнеэкономической деятельности, сельскохозяйственной деятельности. Условия и порядок оказания поддержки устанавливаются региональными и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом установленных на федеральном уровне условий.
Оказание финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляется путем разработки и реализации соответственно региональных и муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, предоставления субсидий, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий по обязательствам субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
Оказание имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, а также организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в виде передачи во владение и (или) в пользование государственного или муниципального имущества, в том числе земельных участков, зданий, строений, сооружений, нежилых помещений, оборудования, машин, механизмов, установок, транспортных средств, инвентаря, инструментов, на возмездной основе, безвозмездной основе или на льготных условиях.
Согласно части 2 статьи 18 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее - Закон N 209-ФЗ) запрещаются продажа переданного субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, имущества, переуступка прав пользования им, передача прав пользования им в залог и внесение прав пользования таким имуществом в уставный капитал любых других субъектов хозяйственной деятельности, за исключением возмездного отчуждения такого имущества в собственность субъектов малого и среднего предпринимательства в соответствии с частью 2.1 статьи 9 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Кроме того, в соответствии со статьями 9 - 11 Закона N 209-ФЗ установлены полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам развития субъектов малого и среднего предпринимательства.
Так, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере деятельности относится участие в осуществлении государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства; разработка и реализация региональных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей; содействие развитию межрегионального сотрудничества субъектов малого и среднего предпринимательства и другие меры на региональном уровне, аналогичные федеральным. К полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе формирование и осуществление муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей и реализация других (аналогично региональным) мероприятий на муниципальном уровне.
На региональном уровне рекомендуется не только внедрять стандарт деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в субъекте Российской Федерации, но и установить личную ответственность глав муниципальных образований за достижение поставленных результатов в сфере улучшения инвестиционного климата и привлечения инвестиций. При этом на региональном уровне должны приниматься комплексные программы развития регионов и входящих в их состав муниципальных образований, с учетом необходимости опережающего развития высокодотационных муниципальных образований.
В деятельности по улучшению инвестиционного климата к разработке и аудиту проводимых мер могут привлекаться члены инвестиционного и бизнес-сообщества. Важное значение может уделяться информационной и консультационной поддержке хозяйствующих субъектов и потенциальных предпринимателей.
Институциональные преобразования не ограничиваются сферой инвестиционного климата. Опыт создания экономических пространств в форме промышленных и технологических кластеров, технопарков показывает высокую эффективность.
Лишь проведение комплексной работы с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления в указанной сфере позволит улучшить инвестиционный климат в регионе, способствовать созданию новых рабочих мест и приросту валового регионального продукта, а также увеличению собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В отношении налогового потенциала муниципальных образований.
В настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации сконцентрированы доходные источники, объем поступлений которых в большей степени зависит от действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также связан с налогообложением бизнеса (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, имущественные налоги, а также налоги, взимаемые с плательщиков, применяющих специальные налоговые режимы). Указанные доходные источники составляют большой объем налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
В целях наращивания налогового потенциала муниципальных образований полагаем целесообразным рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании межбюджетных отношений активнее использовать предоставленные Бюджетным кодексом права по передаче единых и (или) дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в местные бюджеты соответствующих видов муниципальных образований, поскольку закрепление единых и (или) дополнительных нормативов отчислений служит реальным инструментом усиления заинтересованности и стимулирования муниципальных образований в расширении налогооблагаемой базы и повышении бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
При этом единые нормативы отчислений от указанных налогов и сборов не подлежат снижению в течение трех лет в случае принятия субъектом Российской Федерации решения о формировании, утверждении и исполнении бюджетов городских округов и муниципальных районов сроком на три года (за исключением отдельных случаев). Данная норма позволит обеспечить стабильность пополнения собственной доходной базы местных бюджетов и прозрачность бюджетного планирования.
Также субъектам Российской Федерации рекомендуется в порядке, определенном пунктом 3 статьи 58 Бюджетного кодекса, в рамках межбюджетного регулирования устанавливать дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц по нормативам, превышающим установленное Бюджетным кодексом минимальное значение. При этом в соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса доходы местных бюджетов по дополнительным нормативам отчислений в размере, полученном сверх расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (части расчетного объема дотации), замененной на указанные нормативы, не учитываются при расчете доли дотаций в объеме собственных доходов местного бюджета.
Следует применять возможность установления субъектами Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, индивидуально по видам муниципальных образований, без применения к городским округам "правила" об определении размера норматива как суммы нормативов муниципального района и поселения.
Особое значение имеет передача по решению органа государственной власти субъекта Российской Федерации в местные бюджеты нормативов отчислений от налога на имущество организаций, поскольку поступления от указанного налога зависят от размещения производительных сил на территории субъекта Российской Федерации, концентрации экономического, а значит и налогового потенциала. Налог обладает преимуществами по сравнению с другими налогами, связанными с деятельностью предприятий и организаций: имеет весьма низкую мобильность, обеспечивает стабильные поступления в бюджетную систему, обладает достаточной прозрачностью прогнозирования и предсказуемостью. Поступления указанного налога зачастую зависят от совместных усилий региональных и местных властей по созданию благоприятного налогового климата в регионе и его муниципальных образованиях.
Деятельность органов местного самоуправления по развитию и поддержке инженерной, коммунальной и транспортной инфраструктуры муниципальных образований в рамках решаемых ими вопросов местного значения способствует привлечению инвестиционных ресурсов на территорию, реализации новых инвестиционных проектов, созданию рабочих мест. В этой связи распределение доходов от налогообложения имущества организаций между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями посредством передачи на местный уровень единых нормативов отчислений может оказать существенный эффект, стимулирующий деятельность органов местного самоуправления по улучшению инвестиционного климата.
Расширение налоговой базы по налогу на имущество происходит посредством осуществления муниципального земельного контроля муниципальными властями. Основной задачей муниципального земельного контроля, в первую очередь, является выявление нерационально и неэффективно используемых земель, а также обеспечение соблюдения организациями (независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности), их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель. При этом основной задачей является выявление земельных участков, используемых без документов, с целью привлечения землепользователей к оплате за пользование землей.
Важным направлением деятельности властей муниципальных образований является работа по расширению налоговой базы по налогу на доходы физических лиц и ЕНВД посредством выявления и пресечения использования работодателями схем минимизации налогообложения в виде выплаты неучтенной ("теневой") заработной платы, а также выявление и постановка на налоговый учет лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без соответствующей регистрации в налоговых органах. Как правило, разработка программных документов, регламентирующих деятельность в данном направлении, происходит на уровне федеральных и региональных властей, однако успешность их реализации на практике в существенной мере зависит от действий местных властей.
Среди предпринимаемых мер в различных муниципальных образованиях можно выделить следующие:
уточнение пофамильных списков жителей населенных пунктов, при необходимости, с подворным обходом;
проведение рейдов по выявлению незарегистрированных трудовых отношений в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
проведение разъяснительной работы среди населения, в частности, размещение баннеров, ведение пропаганды "белой заработной платы";
анализ величины заработной платы в разрезе отраслей экономики, выявление организаций, выплачивающих заработную плату ниже среднеотраслевого уровня, ниже МРОТ;
инвентаризация организаций, индивидуальных предпринимателей, ведущих деятельность в определенном перечне отраслей;
взаимодействие местных властей с предпринимателями является важнейшим аспектом деятельности по легализации трудоустройства и заработной платы.
В муниципальных образованиях могут создаваться рабочие группы по рассмотрению вопросов оплаты труда и снижения неформальной занятости, которые осуществляют координацию межведомственного взаимодействия в данном направлении деятельности. С различной частотой могут проводиться заседания таких рабочих групп с участием приглашенных предпринимателей. В качестве критериев по определению потенциальных нарушителей могут использоваться следующие показатели:
уровень заработных плат ниже МРОТ в данном регионе;
предоставление "нулевой" отчетности по налогам и страховым взносам;
указание в отчетности численности рабочей силы, значительно отличающейся от средней по данной отрасли;
непредоставление письменных подтверждений о приеме на работу по заявленным вакансиям в Центры занятости населения.
Деятельность в сфере сокращения неформальной занятости представляет собой лишь один из компонентов комплексного подхода к формализации экономики с целью повышения налогового потенциала муниципальных образований.
Необходимы совместные усилия муниципальных и региональных властей по реализации приоритетного проекта развития субъекта Российской Федерации и принятие регионами комплексной программы, которая включает следующие направления деятельности:
- активизация экономического роста и укрепление социальной стабильности;
- расширение налоговой базы по налогу на имущество, земельному налогу, транспортному налогу, увеличение поступлений неналоговых доходов;
- повышение поступлений по налогу на доходы физических лиц;
- повышение поступлений по налогу на прибыль организаций и акцизов;
- малый и средний бизнес;
- мониторинг налоговой дисциплины получателей средств по государственным (муниципальным) контрактам.
Необходим комплексный подход к проблеме "теневой" экономики, а также усиленное междведомственное взаимодействие всех органов и уровней власти.
Стоит отметить, что уровень развития предпринимательства и привлечения инвестиций на территории способствуют укреплению таких видов налоговой базы местных бюджетов, как стоимость имущества физических лиц, кадастровая стоимость земельных участков. Органы власти должны быть заинтересованы в развитии местной инфраструктуры, что повысит такую стоимость и тем самым увеличит доходы местных бюджетов.
Перевод "теневого" бизнеса в легальный статус становится все более важной задачей для властей и налоговых органов. Ключевым направлением деятельности является повышение привлекательности легализации для малого бизнеса посредством "мягкого", информационного и разъяснительного воздействия. Хотя роль репрессивного воздействия при таком подходе и отходит на второй план, нельзя сказать, что от него следует полностью отказаться.
В рамках деятельности по мотивированию предпринимателей вывести бизнес из тени рекомендуется применять информационные кампании. Хороших результатов можно достичь посредством создания условий по упрощенной легализации "серых" предприятий в связке с информационной кампанией по разъяснению преимуществ легальной деятельности, взаимодействии налоговых органов с банками с целью нивелирования схем по уклонению от уплаты налогов. В дополнение к такому подходу важно обеспечение вертикального и горизонтального взаимодействия между различными уровнями власти и ведомствами посредством объединения информационных систем.
Важным фактором эффективной работы налоговых органов является доверие участников рынка. Совместное взаимодействие налоговых органов, предпринимателей и посредников (бухгалтеров, банков, консультантов, торгово-промышленных палат, ассоциаций) способствует повышению склонности компаний к уплате налогов, а также помогает учесть интересы и предпочтения предпринимателей в отношении деятельности налоговых органов. Такое взаимодействие все более облегчается благодаря современным технологиям. Налоговые органы могут использовать интернет-сайты и мобильные приложения, которые существенно облегчают донесение необходимой информации до налогоплательщиков. Проведение консультаций представляет собой перспективный способ получения своевременной информации о ситуации на рынке.
Вышеуказанные рекомендации должны найти в регионах широкое применение и дать возможность решить несколько важных задач межбюджетного регулирования: создать особые стимулы для муниципальных образований - точек экономического роста (как правило, городские округа), установив для данных муниципалитетов "повышенные" нормативы отчислений по сравнению с другими видами муниципальных образований, и одновременно учесть дифференциацию налогового потенциала между ними. В целом, на региональном и местном уровнях власти необходимо принять меры по оптимизации установленных налоговых льгот по местным налогам, не связанных с ростом инвестиций на территории субъекта Российской Федерации и муниципальном образовании, проведя оценку их эффективности и включив в оценку качества управления региональными и муниципальными финансами.
В налоговой сфере в соответствии с положениями Налогового кодекса Российской Федерации по ряду налогов право установления налогоплательщикам пониженных ставок предоставлено субъектам Российской Федерации, на федеральном уровне установлены лишь предельные налоговые ставки. Субъекты Российской Федерации предоставляют налоговые преференции исходя из особенностей экономического развития в каждом конкретном регионе.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением, в том числе в отношении применения специальных режимов налогообложения.
При установлении региональных и местных налогов соответственно законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами муниципальных образований определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не были установлены, особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения.
Кроме того, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо активизировать работу с налоговыми органами по сокращению недоимки по уплате налогов в региональные и местные бюджеты, а также по мобилизации дополнительных налоговых поступлений.
В доходы местных бюджетов зачисляются в полном объеме ЕНВД, сельскохозяйственный налог и налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения. В целях пополнения собственной доходной базы местных бюджетов органам местного самоуправления необходимо активизировать деятельность по решению вопросов местного значения в части создания условий для развития и поддержки сельскохозяйственного производства и реализации сельскохозяйственной продукции, малого и среднего бизнеса и предпринимательства.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется совершенствовать стимулирующие инструменты оказания финансовой помощи местным бюджетам и показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Предлагается в качестве меры стимулирования органов местного самоуправления к привлечению инвестиций в муниципальные образования и наращиванию налогового потенциала территорий расширить практику применения в субъектах Российской Федерации механизмов распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам муниципальных образований, за достижения в развитии налогового потенциала. В методиках расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований могут применяться показатели, характеризующие темпы роста поступлений от налога на доходы физических лиц, налога на имущество организаций, местных налогов, не превышающие средние значения по субъекту Российской Федерации.
Для разработки системы поощрения органов местного самоуправления за повышение инвестиционной привлекательности необходимо на региональном уровне внедрить соответствующую методику оценки результативности их деятельности и оценку качества организации и осуществления бюджетного процесса. При проведении указанной оценки рекомендуется учитывать такие показатели, как динамику налоговых доходов местного бюджета, инвестиций, отгруженных товаров, среднемесячной зарплаты, количества налогоплательщиков земельного налога и объектов налогообложения налогом на имущество физических лиц и т.д. По итогам оценки должен выстраиваться рейтинг, демонстрирующий наилучшие результаты территорий в развитии предпринимательства, привлечения инвестиций, наращивания объектов налогообложения и, соответственно, налоговых поступлений.
При этом основные методики распределения межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям не должны учитывать быстро возрастающую налоговую базу в муниципальных образований, что не приведет к резкому сокращению в соответствующем объеме финансовой помощи из региональных бюджетов. Это повысит заинтересованность муниципальных образований в развитии собственной налоговой базы.
Необходимо на регулярной основе проводить мониторинг исполнения местных бюджетов, заключать с высокодотационными муниципальными образованиями соглашения об использовании бюджетных средств и увеличении поступлений налоговых и неналоговых доходов, особенно консолидированных бюджетов муниципальных районов, в которых одним из условий является утверждение и реализация плана мероприятий по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального района и бюджетов поселений. Рекомендуется заключать соглашения об оздоровлении местных бюджетов, в которых должны быть установлены мероприятия по привлечению инвестиций и наращиванию налогового потенциала.
Для принятия своевременных мер по сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации Минфином России разработан типовой план мероприятий "дорожная карта" по консолидации бюджетных средств субъектов Российской Федерации в целях оздоровления государственных финансов регионов (далее - типовой план). Форма типового плана размещена на официальном сайте Минфина России в сети Интернет в разделе "Деятельность/Финансовые взаимоотношения с регионами и муниципальными образованиями/Методические материалы" 7 октября 2016 года.
В типовом плане предусмотрены мероприятия и меры по увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, сокращению государственного и муниципального долга, оптимизации расходов, бюджетной сети и социальной поддержки, а также меры по совершенствованию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях и системы закупок для государственных и муниципальных нужд.
Такие типовые планы необходимо утвердить органам государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющих высокую долговую нагрузку, и рекомендуется утвердить другим субъектам Российской Федерации, в том числе дотационным.
В этой связи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации также рекомендуется осуществлять аналогичную работу на региональном уровне с муниципальными образованиями и принять соответствующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в целях оздоровления муниципальных финансов.
Важным способом увеличения собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может служить своевременное использование региональными и местными органами власти современной системы сбора и обработки информации, необходимой для формирования и исполнения региональных и местных бюджетов.
В части налогов и сборов, контролируемых налоговыми органами, указанная информация предоставляется о начислениях по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежах, уплаченных суммах, задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов в рамках реализации постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 2004 г. N 410 "О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов".
Во исполнение статьи 40 Бюджетного кодекса по запросу финансовых органов субъектов Российской Федерации, финансовых органов муниципальных образований органы Федерального казначейства предоставляют информацию из расчетных документов о поступивших от юридических лиц платежах, являющихся источниками формирования доходов соответствующего бюджета (в том числе консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, консолидированного бюджета муниципального района, консолидированного бюджета городского округа с внутригородским делением).
Также возможно, в случае необходимости, подписание трехсторонних соглашений о сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, проведении систематического анализа эффективности их производственной деятельности, оценки финансового состояния и налоговой базы. В указанных соглашениях могут быть установлены целевые показатели по мобилизации доходов в региональные и местные бюджеты, основные мероприятия по организации такой работы.
Важным аспектом работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должно являться достижение наилучших значений показателей в сфере создания благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 г. N 1276 "Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности", а также показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года), утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2014 г. N 570-р.
Также рекомендуется органам государственной власти субъектов Российской Федерации с целью повышения вовлеченности органов местного самоуправления в деятельность по созданию условий для развития малого и среднего предпринимательства наравне с предоставлением бюджетам муниципальных образований единых и (или) дополнительных нормативов отчислений от налогов, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации, применять предоставление местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов поощрительного характера за достижение наилучших показателей по увеличению налогового потенциала муниципальных образований.
Основным инструментом стимулирования роста бюджетных доходов для городских и сельских поселений остается администрирование земельного налога, а также управление муниципальным имуществом. Местными администрациями должна проводиться инвентаризация имущественного комплекса, земель, вноситься уточненные сведения в государственный кадастр недвижимости касательно назначения категории земель и предприниматься другие меры по управлению муниципальным имуществом, направленные на повышение доходного потенциала местных бюджетов - обеспечение участия субъектов малого предпринимательства в проводимых конкурсах и аукционах по продаже земельных участков, нежилых помещений, передаче в аренду муниципального имущества.
