1.1. Доклад по правоприменительной практике
1.1. Доклад по правоприменительной практике 
Работа Департамента надзорной деятельности и профилактической работы в 2017 году осуществлялась в соответствии с паспортом приоритетного проекта "Совершенствование функции государственного надзора МЧС России в рамках реализации приоритетной программы "Реформа контрольной и надзорной деятельности" (далее - приоритетный проект), утвержденным протоколом от 21 февраля 2017 года N 13(2) заседания Проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации "Реформа контрольной и надзорной деятельности".
Благодаря внедрению риск-ориентированного подхода при осуществлении пожарного надзора устранены сплошные проверки подконтрольных субъектов. Преобладающая часть проверок осуществляется на критически важных, опасных производственных объектах, объектах жизнеобеспечения, здравоохранения, социальной сферы, образования, а также детских оздоровительных лагерях.
Общее количество проведенных надзорных мероприятий в 2017 году сокращено на 28% в сравнении с аналогичным периодом предыдущего года и составило 176 096 проверок (2016 г. - 246130 проверок).
Количество плановых проверок снижено на 32% (2016 год - 114158 проверок, 2017 - 78058 проверок), внеплановых - уменьшено на 26% (2016 год - 131972 проверки, 2017 год - 98038 проверок.
Сотрудники органов ФГПН 14 286 раза привлекались органами прокуратуры в качестве специалистов при проведении проверок исполнения организациями законодательства Российской Федерации о пожарной безопасности.
Проведенный анализ возможных причин возникновения типовых и (или) массовых нарушений обязательных требований, рекомендации по снижению их количества, устранению причин их возникновения показал следующее.
В ходе проведенных надзорных мероприятий выявлено более 755742 нарушений требований пожарной безопасности, в том числе связанных с:
возможной причиной возникновения пожара - 59699;
обеспечением безопасности людей - 191344;
ограничением распространения пожара - 74824;
созданием условий для успешного тушения пожара - 43033.
Среди типовых нарушений, связанных с возможной причиной возникновения пожаров, отмечаются:
использование неисправного или не сертифицированного электрооборудования;
нарушение правил противопожарного режима при проведении пожароопасных работ;
неосторожное обращение с огнем, в том числе при курении;
нарушение правил эксплуатации систем отопления;
захламление помещений сгораемыми материалами.
Основными нарушениями, связанными с обеспечением безопасности людей, являются:
ненадлежащее содержание путей эвакуации и эвакуационных выходов;
неисправное состояние, а также ненадлежащее техническое обслуживание автоматических систем обнаружения пожара и оповещения людей;
ограничение в период хозяйственной деятельности работоспособности систем противопожарной защиты.
Среди типовых нарушений на объектах защиты, связанных с ограничением распространения пожара, выделяются:
выделение пожароопасных помещений преградами с ненадлежащим пределом огнестойкости;
отсутствие противопожарных дверей в дверных проемах пожароопасных помещений;
неисправность механизмов самозакрывания дверей в эвакуационных лестничных клетках и коридорах.
Типовыми нарушениями правообладателей объектов защиты, связанных с необеспечением надлежащих условий тушения возможного пожара являются:
недостаточное количество первичных средств пожаротушения (огнетушителей, пожарных рукавов и стволов в пожарных кранах);
создание условий, препятствующих проезду и подъезду пожарной техники к объекту защиты;
ненадлежащее содержание и обслуживание пожарных лестниц и ограждений кровли.
Основными причинами типовых нарушений обязательных требований послужили:
незнание обязательных требований;
оптимизация расходов (экономия денежных средств) с целью извлечения максимальной прибыли;
отсутствие необходимого финансирования бюджетных организаций;
правовой нигилизм;
низкая личная ответственность;
небольшой размер штрафных санкций по сравнению с расходами на обеспечение безопасности.
В целях предупреждения пожаров в Российской Федерации и предотвращения гибели людей на пожарах, для снижения количества нарушений требований пожарной безопасности и устранения причин и условий способствующих их возникновению, организации и граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны, разрабатывать и осуществлять меры пожарной безопасности, проводить противопожарную пропаганду, своевременно обучать работников организаций мерам пожарной безопасности, содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.
По фактам совершения правонарушений в 2017 году возбуждено 163346 дел об административных правонарушениях (за аналогичный период 2016 г. - 224279, снижение на 27%).
К административной ответственности в виде штрафа и предупреждения надзорными органами МЧС России привлечено 117189 лиц, нарушивших требования пожарной безопасности (в 2016 г. - 141673, снижение на 17%), в том числе 58113 должностных лица (в 2016 г. - 76572, снижение на 24%), 18580 юридических лиц (в 2016 г. - 22890, снижение на 19%).
Доля наказаний в виде предупреждения 68580 в 2017 г. и 65303 в 2016 г. от общего количества привлеченных к административной ответственности надзорными органами с 44% в 2016 г. увеличилась до 58% в 2017 г.
В судах рассмотрено 20558 административных дел, поступивших из органов ФГПН (в 2016 г. - 29642, снижение на 31%).
Количество наказаний в виде административного приостановления деятельности в сравнении с 2016 годом снизилось на 55% - с 1209 в 2016 году до 547 в 2017 году.
Обжаловано в судебном и административном порядке 2141 постановление о привлечении к административной ответственности (в 2016 г. - 3285, снижение на 35%). Удовлетворено 577 жалоб или 26% от поступивших в органы надзора и суды (в 2016 г. - 1157 или 35%).
Основными причинами удовлетворения жалоб на действия должностных лиц надзорных органов являются:
ненадлежащее уведомление законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении;
неправильная квалификация инкриминируемого правонарушения;
малозначительность.
В 2017 году прокурорами различных уровней внесено 728 представлений за нарушение законодательства Российской Федерации, что на 2,5% меньше, чем в 2016 году (в 2016 г. - 747).
По каждому представлению проведены служебные проверки, зачастую с приглашением представителей прокуратуры. К дисциплинарной ответственности привлечено 588 сотрудников. Это на 12% меньше, чем в 2016 году (в 2016 г. - 668).
Снижение количества представлений прокуратуры свидетельствует о повышении правосознания и уровня правовой грамотности сотрудников надзорной деятельности.
В целях систематизации обязательных требований в области пожарной безопасности. Приказом МЧС России от 14.04.2017 N 171 установлен исчерпывающий Перечень актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении федерального государственного надзора в области пожарной безопасности, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденный.
Распоряжением МЧС России от 02.05.2017 N 195 утвержден Порядок организации систематической оценки эффективности и пересмотра обязательных требований для обеспечения минимизации рисков и предотвращения негативных социальных или экономических последствий.
В рамках данной работы отслеживаются и упраздняются требования, введенные когда-то давно, и не актуальные для современного мира. Например, раньше существовало требование о запрете размещения электрических розеток в помещениях складов. Это, разумеется, анахроничное требование, не соответствующее условиям современности. Раньше не уделялось достаточное внимание ни требованиям пожарной безопасности, ни инструктажу работающего персонала. И зачастую пожары от электророзеток случались не из-за их неисправности, а потому что сотрудники включали в розетки чайники, плитки - приборы, не соответствующие мощности. Но сейчас большие логистические склады, где есть электрокары, применяется оргтехника для учета товаров, естественно не могут обойтись без использования электрооборудования для полноценного ведения технологического процесса. И само оборудование сейчас более высокого уровня защиты, более надежное и безопасное. Поэтому эту норму как анахронизм мы исключили.
Вместе с тем, как показывает практика, не всегда противопожарные требования, заложенные в нормативную базу, реализуются в полном объеме при проектировании и строительстве объектов и не всегда обеспечивается их выполнение на этапе эксплуатации.
Одной из причин, создающих такую ситуацию, и которую мы имеем возможность профилактировать, является отсутствие у заказчика или собственника объекта необходимых знаний в области пожарной безопасности.
Поэтому, поставлена задача организовать консультационную помощь заказчикам проектирования и строительства объектов социальной сферы, объектов финансируемых за счет государственных бюджетов всех уровней для решения вопросов пожарной безопасности. Инициировать привлечение судебно-экспертных учреждений ФПС для проведения испытаний и исследований при вводе этих объектов в эксплуатацию. Особое внимание уделять объектам с вентилируемыми фасадными системами.
Именно на данном этапе возможно предупредить нарушения процессов монтажа различных систем и не допустить подмены строительных материалов на более дешевую и пожароопасную продукцию.
С 20 сентября 2017 года вступило в законную силу Постановление Правительства РФ от 20.09.2016 г. N 947 "О внесении изменений в Правила противопожарного режима в Российской Федерации".
Постановление было подготовлено на основании результатов мониторинга правоприменительной практики. Принятые поправки внесли ряд существенных изменений. В первую очередь, была конкретизирована терминология и даны объяснения для каких конкретно объектов должны быть разработаны инструкции пожарной безопасности. Если раньше такое требование предъявлялось ко всем зданиям в целом, то теперь в зависимости от категории их пожарной опасности. Также этими поправками исключается необходимость создания пожарно-технических комиссий, то есть теперь такие комиссии будут создаваться только по решению собственника.
Поправки сняли ограничения с размещения в подвальных помещениях и на цокольных этажах различных мастерских, складов и так далее. Действующей редакцией открытие таких объектов в подвалах домов запрещено. Со дня вступления в силу поправок при соблюдении условий, определенных нормативно-правовыми документами, размещать производственные мастерские и складские помещения в подвалах станет возможным.
Документ конкретизировал количество средств индивидуальной защиты на объектах с массовым пребыванием людей. Раньше норма трактовалась как общая: для всех пребывающих на территории объекта людей должны быть предусмотрены средства индивидуальной защиты. Теперь же эта норма конкретизирована и означает, что средства индивидуальной защиты органов дыхания и зрения должны быть предусмотрены только для тех людей, которые будут проводить эвакуацию в случае пожара.
Одно из ключевых изменений в Правилах противопожарного режима касается установки турникетов на путях эвакуации. Вопрос возник в связи с требованиями законодательства об антитеррористической защищенности объекта. В школах, поликлиниках, детских садах должны быть системы контроля доступа людей, но по правилам пожарной безопасности на путях эвакуации запрещено наличие таких турникетов и вращающихся дверей. В итоге требования были изменены таким образом, чтобы подобные системы можно было устанавливать, но при соблюдении определенных условий.
Так, турникеты должны автоматически открываться при срабатывании систем пожарной сигнализации, либо могут вручную открыться охраной, либо должны быть альтернативные пути эвакуации в здании, минуя турникеты. Эта мера позволила гармонизировать требования антитеррористической и пожарной безопасности.
Постановление Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2017 года N 1174. Правила противопожарного режима в Российской Федерации дополнены разделом "Объекты религиозного назначения".
В Правилах появляется новый раздел о требованиях пожарной безопасности к объектам религиозного назначения, в том числе о применении открытого огня в православных церквях. Так, например, прописано безопасное расстояние размещения подсвечников от легковоспламеняющихся материалов, чтобы не создавать угрозу жизни и здоровью людей. Но эти правила не касаются планировочных решений зданий культа.
Реализуется одна из идей реформы контрольно-надзорной деятельности - использование проверочных листов (списков контрольных вопросов) при проведении плановых проверок. Ее содержание заключается в том, что проверяющий и проверяемый находятся в равных условиях. Список контрольных вопросов носит исчерпывающий характер. Предприниматель заранее знает предъявляемые к нему требования. Инспектору не предоставлено право проверять соблюдение иных требований безопасности.
Применение этой новации закреплено постановлениями Правительства Российской Федерации от 29.06.2017 г. N 774 и от 22.07.2017 г. N 864.
Проверочные листы уже используются при оценке противопожарного состояния населенных пунктов, граничащих с лесными массивами. С 1 октября 2017 года введено их использование при проведении надзорных мероприятий в отношении кафе и ресторанов. Это позволит максимально упростить надзорные процедуры, предоставить возможность самоконтроля и самооценки состояния безопасности таких объектов.
В дальнейшем с 1 июля 2018 года проверочные листы будут применятся для всех категорий объектов.
В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)", а также постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2017 N 774 МЧС России издан приказ от 11.09.2017 N 376 "Об утверждении форм проверочных листов, используемых должностными лицами федерального государственного пожарного надзора МЧС России при проведении плановых проверок по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности", которым утверждены формы проверочных листов для проверки объектов класса функциональной пожарной опасности Ф1.3 (многоквартирные жилые дома), Ф3.1 (здания организации торговли) и Ф3.2 (здания организации общественного питания) в области пожарной безопасности.
Указанные проверочные листы соответствуют общим требованиям к разработке и утверждению проверочных листов, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2017 N 177, в установленном порядке прошли все необходимые процедуры общественного обсуждения и антикоррупционной экспертизы, направлялись для рассмотрения в Минюст России, Минэкономразвития России, Департамент Правительства Российской Федерации по формированию системы "Открытое Правительство" и проектный комитет по основному направлению стратегического развития Российской Федерации "Реформа контрольной и надзорной деятельности".
Во исполнение поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принят Федеральный закон от 29.07.2017 N 244-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", который исключает избыточные и устаревшие требования пожарной безопасности, а также приведение отдельных положений в соответствии с передовыми достижениями науки и техники.
Законом устанавливается возможность выбора наиболее оптимальных и обоснованных вариантов противопожарной защиты объектов нефтеперерабатывающей и газовой отрасли, а также инфраструктуры газомоторного топлива. При этом, допускается сокращение противопожарных расстояний от подобных объектов защиты до смежных зданий при выработке дополнительного комплекса инженерно-технических и организационных мероприятий с учетом безусловного обеспечения безопасности людей. Такие решения позволят обеспечить возможность использования бензина, дизельного и газомоторного топлива в едином автозаправочном комплексе.
Установлен добровольный формат декларирования в отношении объектов, для которых законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности не предусмотрено проведение государственной экспертизы проектной документации, при этом регистрация декларации будет являться основанием для освобождения объекта от проведения проверок надзорными органами МЧС России.
В соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации, в целях снижения стоимости строительства, положениями указанного закона допускается возможность декларирования строительных материалов, не применяемых для отделки путей эвакуации, без проведения испытаний в аккредитованной лаборатории в случае их предельно-опасных характеристик.
Вводятся правила идентификации объектов защиты, позволяющие при наличии отдельных признаков отнести здания и сооружения к определенным классам опасности.
Это актуально для органов надзора и экспертов для оценки соответствия объектов защиты, на которые отсутствует, либо утрачена проектная документация.
Приказом МЧС России от 24 марта 2017 г. N 132 утвержден порядок оформления и содержания заданий на проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований территорий по вопросам обеспечения пожарной безопасности, выполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и оформления результатов таких плановых (рейдовых) осмотров, обследований. Плановые (рейдовые) осмотры, обследования могут проводиться в отношении территорий, за исключением лесных участков.
Предметом плановых (рейдовых) осмотров территорий является выявление готовящихся нарушений или наличие признаков нарушений требований пожарной безопасности и (или) требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по:
очистке территории, прилегающей к лесу, от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов, отделения леса противопожарной минерализованной полосой или иным противопожарным барьером;
строительству на территории, прилегающей к лесу, различных сооружений и подсобных строений, а также складирования горючих материалов, мусора, отходов древесных, строительных и других горючих материалов;
соблюдению порядка выжигания сухой травянистой растительности;
соблюдению порядка использования открытого огня и разведения костров на территориях;
созданию в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, исправности источников наружного противопожарного водоснабжения;
организации и проведению аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайной ситуации, а также по своевременному оповещению населения и направлению в зону чрезвычайной ситуации сил и средств для ее ликвидации.
Проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований территорий осуществляется в соответствии с заданием по утвержденным маршрутам.
Срок проведения каждого планового (рейдового) осмотра, обследования территории устанавливается начальником органа ГПН либо его заместителем с учетом природно-климатических и географических условий субъектов Российской Федерации, но не может превышать 10 рабочих дней.
В ходе планового (рейдового) осмотра, обследования территорий проводятся следующие мероприятия:
внешний визуальный осмотр зданий и сооружений, технологических установок, оборудования, агрегатов;
визуальный осмотр (обследование) территорий;
фиксация результатов осмотра (обследования), в том числе с применением технических средств;
анализ информации о деятельности либо действиях юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, получение сведений, в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем.
В случае отсутствия нарушения требований пожарной безопасности и (или) требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера составляется акт осмотра (обследования) территории с указанием на отсутствие нарушений.
В случае выявления нарушений требований пожарной безопасности и (или) требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера должностные лица органов надзорной деятельности принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя подразделения надзорной деятельности информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ.
В нижеприведенной таблице 1 представлены обобщенные сведения анализа правоприменительной практики и разъяснения по наиболее часто задаваемым вопросам подконтрольных субъектов при осуществлении федерального государственного пожарного надзора.
