Раздел II. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ
Раздел II.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ 
1.1. Доклад по правоприменительной практике
Правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Предметом государственного надзора является проверка выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями (юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), а также должностными лицами установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Государственному надзору в области гражданской обороны подлежат 137474 объекта надзора.
Всего проведена 3541 проверка (2017 г. - 4145, уменьшение на 6%), из них:
2020 - плановых (2017 г. - 2539, уменьшение на 7,2%);
1521 - внеплановая (2017 г. - 1606, уменьшение на 4%).
План проведения плановых проверок реализован на 96,7%.
В ходе проведенных проверок выявлено 12 377 правонарушений. В первом полугодие 2018 года выявлено 5 132 правонарушения, во втором полугодии - 7 245 правонарушений. В среднем одним должностным лицом, наделенным правами по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны, в первом полугодии 2018 года выявлено 0,6 правонарушений, во втором полугодии 2018 года - 0,8 правонарушений.
В среднем одним инспектором в каждом полугодии 2018 года наложено по 0,1 административному наказанию.
Общая сумма наложенных административных штрафов, в том числе по субъектам административной ответственности, составила 20 458 тыс. рублей. В первом полугодии 2018 г. - 5 808 тыс. рублей, во втором полугодии 2018 года - 14 650 тыс. рублей.
Средний показатель по Российской Федерации в части устранения нарушений требований и мероприятий в области гражданской обороны составил 71,2% (2017 г. - 73,3%, уменьшение на 2,1%).
В среднем одним инспектором в первом полугодии наложено административных штрафов на сумму 0,7 тыс. рублей, во втором полугодии - на 1,7 тыс. рублей.
Типовыми и массовыми нарушениями обязательных требований и мероприятий в области гражданской обороны, выявляемыми в 2017 году должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного надзора в области гражданской обороны, стали:
1. Вопросы создания, содержания и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств:
сотрудники организаций не в полной мере обеспечены средствами индивидуальной защиты (далее - СИЗ), медицинскими аптечками, коллективными аптечками;
не в полной мере создаются в целях гражданской обороны запасы средств;
отсутствие условий и мест для хранения запасов.
2. Вопросы укрытия наибольшей работающей смены предприятий и населения в защитных сооружениях гражданской обороны (далее - ЗСГО),
отсутствие ЗСГО при наличии его потребности;
укрытие работников наибольшей работающей смены организаций и населения, в ЗСГО, не имеющих статус ЗСГО (по факту - заглубленные помещения, на которые отсутствует паспорт ЗСГО);
отсутствие договоров с подрядчиками на строительство быстровозводимых ЗСГО, либо самих ЗСГО;
укрытие работников наибольшей работающей смены организаций, населения в ЗСГО, не готовых к приему укрываемых.
3. Вопросы содержания ЗСГО:
нарушение эксплуатации ЗСГО в мирное время;
нарушение сохранности и технической готовности конструкций и оборудования ЗСГО;
отсутствие комплексной оценки технического состояния защитных сооружений гражданской обороны.
4. Вопросы подготовки руководителей, сотрудников органов власти и организаций, населения в области гражданской обороны:
нарушение сроков обучения в области гражданской обороны должностных лиц и работников гражданской обороны, впервые назначенных на должность (в течение первого года работы);
нарушение сроков повышения квалификации;
не создана и не поддерживается в рабочем состоянии учебно-материальная база для подготовки сотрудников в области гражданской обороны.
В 2018 г. в надзорные органы, осуществляющие государственный надзор в области гражданской обороны, поступило 8 представлений прокуратуры об устранении нарушений требований действующего законодательства (2017 г. - 8).
В нижеприведенной таблице 3 представлены обобщенные сведения анализа правоприменительной практики и наиболее часто задаваемые вопросы подконтрольных субъектов при организации и осуществления государственного надзора в области гражданской обороны.
Проведение иных контрольных мероприятий в данном виде надзора, в соответствии с действующим законодательством не предусмотрено.
2.2. Ответы на актуальные вопросы правоприменения
законодательства в области гражданской обороны
Таблица 3
|
N
п/п
|
Содержание вопроса
|
Содержание ответа
|
|
1.
|
Необходимо ли отнесение опасных производственных объектов I и II классов опасности, не имеющих существенного оборонного и экономического значения, к категории по ГО и, как следствие создание для них нештатных аварийно-спасательных формирований
|
В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" все организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии обязаны создавать собственные нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.
Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" конкретизируются нормы по созданию нештатных аварийно-спасательных формирований (далее - НАСФ) в целях осуществления дифференцированного подхода.
Вместе с тем исключение нормы по созданию НАСФ приведет к правовому пробелу в части планирования и осуществления мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте.
|
|
2.
|
В соответствии с какими критериями проводятся плановые проверки организаций
|
В соответствии с Положением о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 305, проведение плановых проверок с установленной периодичностью в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется если соблюдается хотя бы один из следующих критериев:
наличие у юридического лица или индивидуального предпринимателя категории по гражданской обороне;
эксплуатация юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем потенциально опасного объекта;
эксплуатация юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем критически важного объекта;
наличие на балансе юридического лица или индивидуального предпринимателя защитного сооружения гражданской обороны;
принадлежность юридического лица или индивидуального предпринимателя к оборонно-промышленному комплексу.
|
|
3.
|
На каких основаниях производится отнесение организаций к категориям риска по гражданской обороне
|
В соответствии с Положением о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2015 N 1418, и Положением о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 305, главным управлениям МЧС России по субъектам Российской Федерации предоставлены полномочия самостоятельно относить деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к категориям риска.
Данная работа проводится на основании соответствующих решений руководителя (заместителя руководителя) соответствующего территориального органа МЧС России или руководителя (заместителя руководителя) территориального отдела (отделения, инспекции) структурного подразделения территориального органа МЧС России, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления надзорной деятельности, по месту нахождения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
По итогам присвоения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей категорий риска территориальными органами МЧС России формируются перечни юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводятся плановые проверки в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
|
|
4.
|
Выполнение каких требований и мероприятий в области гражданской обороны, отображенных в вопросах проверочного листа (списка контрольных вопросов), являются для организации обязательными в зависимости от статуса организации (отнесена/не отнесена к категории, продолжает или не продолжает работу в военное время и др.)
|
Предусмотренные приказом МЧС России от 27.02.2018 N 78 "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), используемого при осуществлении государственного надзора в области гражданской обороны при проведении плановых проверок по контролю за соблюдением установленных требований в области гражданской обороны" вопросы, отражающие содержание установленных требований, уточняют отдельные категории требований, которые являются обязательными для организаций в зависимости от их статуса.
Если вопросами не предусмотрена конкретизация организаций в зависимости от их статуса, то требования распространяются на все организации.
|
|
5.
|
Необходимо ли отнесение опасных производственных объектов I и II классов опасности, не имеющих существенного оборонного и экономического значения, к категории по ГО и, как следствие создание для них нештатных аварийно-спасательных формирований
|
В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" все организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии обязаны создавать собственные нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.
Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" конкретизируются нормы по созданию нештатных аварийно-спасательных формирований (далее - НАСФ) в целях осуществления дифференцированного подхода.
Вместе с тем исключение нормы по созданию НАСФ приведет к правовому пробелу в части планирования и осуществления мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте.
|
|
6.
|
Организации планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне и в области защиты работников организаций и подведомственных объектов от ЧС. Возможна ли разработка единого планирующего документа,
объединяющего План гражданской обороны, План действий по предупреждению и ликвидации ЧС и План по ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов
|
Вопросы разработки планов гражданской обороны, планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов регулируются отдельными законодательными актами и иными нормативными правовыми актами, относящимися к различной области применения.
Такими законодательными и иными нормативными правовыми актами являются:
Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне";
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";
Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации";
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";
постановление Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2014 г. N 1189 "Об организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";
постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. N 613 "О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов";
приказ МЧС России от 21.12.2004 N 621 "Об утверждении правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации".
Учитывая, что правовое регулирование требований к разработке вышеуказанных планирующих документов имеет различный характер, а также необходимости обеспечения соблюдения режима секретности при планировании мероприятий в области гражданской обороны, что может негативно повлиять на оперативность проведения работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций, считаем разработку единого планирующего документа по гражданской обороне, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций нецелесообразным.
|
|
7.
|
Необходимо ли отнесение опасных производственных объектов I и II классов опасности, не имеющих существенного оборонного и экономического значения, к категории по ГО и, как следствие создание для них нештатных аварийно-спасательных формирований
|
В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" все организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии обязаны создавать собственные нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.
Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" конкретизируются нормы по созданию нештатных аварийно-спасательных формирований (далее - НАСФ) в целях осуществления дифференцированного подхода.
Вместе с тем исключение нормы по созданию НАСФ приведет к правовому пробелу в части планирования и осуществления мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте.
|
|
8.
|
Кто осуществляет отнесение организаций к субъектам надзора в области гражданской обороны.
|
В соответствии со статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления возложены полномочия по организации и осуществлению мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В связи с этим, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления определяют степень участия организаций в области гражданской обороны, на территории соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Указанные организации относятся к субъектам надзора в области гражданской обороны.
|
|
9.
|
Кто устанавливает полномочия организаций по выполнению обязанностей в области гражданской обороны.
|
Полномочия и обязанности организаций в области гражданской обороны, установлены статьей 9 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации.
|
2.3. Дополнительные рекомендации подконтрольным субъектам
по соблюдению требований в области гражданской обороны
1. Обеспечить выполнение нормативных требований по приведению в готовность защитных сооружений гражданской обороны;
2. Обратить особое внимание на принимаемые нормативные правовые акты, актуализирующие обязательные требования и мероприятия в области гражданской обороны;
3. Руководствоваться требованиями Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804.
2.4. Доклад с руководством по соблюдению
обязательных требований
Согласно постановлениям Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты" (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 02.03.2017 N 245) и от 22.07.2017 N 864 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам применения риск-ориентированного подхода при осуществлении отдельных видов государственного надзора и лицензионного контроля" государственный надзор в области гражданской обороны осуществляется с применением риск-ориентированного подхода.
В этой связи, внесены соответствующие изменения в Положение о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 305.
Указанным Положением предусмотрены критерии отнесения к категориям риска поднадзорных объектов, критерии по изменению (повышению/понижению) присвоенных ранее объектам надзора категорий риска, а также обязательность применения проверочных листов при осуществлении указанных надзорных функций.
Так, плановые проверки в области гражданской обороны осуществляются исключительно в отношении следующих категорий юридических лиц и индивидуальных предпринимателей:
организаций, эксплуатирующих критически важные объекты;
организаций, эксплуатирующих потенциально опасных объекты;
организаций оборонно-промышленного комплекса;
организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне;
организаций, имеющих на балансе защитные сооружения гражданской обороны.
Работа по распределению подконтрольных субъектов надзора по категориям риска (с учетом предусмотренных законодательством Российской Федерации сроков составления планов плановых проверок на 2018 год) завершена 31.12.2017.
В развитии данного постановления издан приказ 05.02.2018 N 36 "О внесении изменений в приказы МЧС России от 14.06.2016 N 323 и от 26.06.2012 N 358", актуализирующий Административный регламент МЧС России исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны.
Приказом внесены изменения в части внедрения риск-ориентированного подхода при осуществлении надзорных мероприятий в том числе изменения процедуры планирования проверок в отношении различных категорий риска проверяемых объектов надзора, конкретизации порядка проведения мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных (установленных) требований, а также осуществления плановых надзорных мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с обязательным применением проверочных листов (списков контрольных вопросов).
Также издан приказ МЧС России от 27.02.2018 N 78 "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), используемого при осуществлении государственного надзора в области гражданской обороны при проведении плановых проверок по контролю за соблюдением установленных требований в области гражданской обороны", устанавливающий форму проверочного листа (списка контрольных вопросов), применяемую при осуществлении плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Совместно с Минэкономразвития России, Общественно-деловым советом по основному направлению стратегического развития Российской Федерации "Реформа контрольно - надзорной деятельности", Экспертным советом приоритетной программы по основному направлению стратегического развития "Реформа контрольной и надзорной деятельности", Аналитическим центром "ФОРУМ" в соответствии с Паспортом приоритетного проекта "Совершенствование функции государственного надзора МЧС России в рамках реализации приоритетной программы "Реформа контрольной и надзорной деятельности" подготовлены показатели результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, в том числе государственного надзора в области гражданской обороны.
Согласно Основным направлениям разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.05.2016 N 934-р, разработаны и утверждены приказом МЧС России от 18.12.2017 N 576 показатели для государственного надзора в области гражданской обороны.
Одновременно, в субъектах Российской Федерации с учетом специфики возможных рисков разработаны и размещены на официальных интернет-порталах главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации типовые программы профилактики нарушений обязательных требований в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожарной безопасности, обеспечения безопасности на водных объектах.
Также с учетом новых подходов к организации профилактической работы, установленных положениями постановления Правительства Российской Федерации от 26.12.2018 N 1680 "Об утверждении общих требований к организации и осуществлению органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами", ведется работа по разработке Программы профилактики нарушений обязательных требований в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на 2019 год.
В истекшем году приведены в соответствие с действующим законодательством о гражданской обороне вопросы содержания защитных сооружений гражданской обороны, и тем самым конкретизированы обязательные требования в области гражданской обороны.
Так приказом МЧС России от 15.12.2002 N 583 "Об утверждении и введении в действие Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны" (в редакции приказа МЧС России от 26.06.2018 N 258):
уточнен порядок эксплуатации организацией убежища или противорадиационного укрытия при отсутствии потребности в укрытии населения, для которого в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 г. N 1309 "О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны" создаются противорадиационные укрытия или укрытия;
актуализирован порядок обеспечения пожарной безопасности в защитных сооружениях гражданской обороны.
