2. "Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов" (разработаны Аппаратом ГД ФС РФ, 2013)

Преамбула (введение) - самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной.

Преамбула:

не содержит самостоятельных нормативных предписаний;

не делится на статьи;

не содержит ссылок на другие законодательные акты, подлежащие признанию утратившими силу и изменению в связи с изданием законодательного акта;

не содержит легальных дефиниций;

не формулирует предмет регулирования законопроекта;

не нумеруется.

Преамбула предваряет текст законопроекта.

Структурные единицы законопроекта не могут иметь преамбулу.

КОММЕНТАРИЙ

В подавляющем большинстве законодательных актов преамбула отсутствует, а цели и задачи принятия того или иного законодательного акта сформулированы в пояснительной записке к нему.

Анализ показывает, что в принятых в последнее время законодательных актах, устанавливающих новое правовое регулирование, цели и задачи их принятия формулируются в соответствующих главах и статьях законодательных актов. Так, например, Лесной и Градостроительный кодексы Российской Федерации начинаются главами "Общие положения", которые содержат статьи об основных понятиях, используемых в указанных кодексах, о принципах соответствующего законодательства, об участниках правоотношений и т.п. В качестве примеров можно привести и другие законодательные акты: Федеральный закон от 30 декабря 2006 года N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах", Федеральный закон от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Федеральный закон от 12 апреля 2010 года N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств", в которых определены цели их принятия, предмет регулирования, сфера применения, основные понятия, употребляемые в данных законодательных актах. Подобные примеры не являются исключением.

Существующие в законодательных актах преамбулы подразделяются на абзацы, частей в преамбулах нет.

Обращаем внимание на то, что преамбула в случае ее наличия должна предварять текст законодательного акта, но не его структурной единицы. К сожалению, есть примеры, когда структурные единицы законодательного акта имели преамбулу. Так, в Законе Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" преамбула предваряла раздел IV "Пенсионное обеспечение граждан, пострадавших от чернобыльской катастрофы" и, кроме того, содержала правовые предписания. Определенные сложности возникли при необходимости ее правовой корректировки. Федеральным законом от 24 ноября 1995 года N 179-ФЗ структура преамбулы была изменена путем деления ее на части, изменения были внесены в "часть первую преамбулы" раздела IV, что является некорректным. Федеральным законом от 18 июля 2006 года N 112-ФЗ преамбула раздела IV была признана утратившей силу.

Поскольку в преамбуле отсутствуют нормативные предписания и дефиниции, полагаем, что от наличия в тексте законопроектов преамбулы следует полностью отказаться. Преамбула должна остаться структурной единицей только такого законодательного акта, как Конституция Российской Федерации.