ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 июня 2016 г. N АПЛ16-265
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Попова В.В., Меркулова В.П.
при секретаре Г.
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" (далее - ОМННО "Совет Гринпис") о признании недействующими подпункта 7 пункта 9 и частично подпункта 6 пункта 10 Положения о Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 октября 2015 г. N 452,
по апелляционной жалобе ОМННО "Совет Гринпис" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2016 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации И., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 октября 2015 г. N 452 утверждено Положение о Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике (далее - Положение). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 24 ноября 2015 г., N 39812, опубликован 25 ноября 2015 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 11 января 2016 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
В разделе II Положения "Задачи заказника" содержится пункт 9, состоящий из 7 подпунктов и включающий перечень задач, для выполнения которых образован заказник. Согласно подпункту 7 пункта 9 Положения одной из таких задач является создание условий для развития туризма и отдыха.
Пункт 10, состоящий из 20 подпунктов и расположенный в разделе III Положения "Режим особой охраны территории заказника", предусматривает перечень видов деятельности, запрещенных на территории заказника.
В соответствии с подпунктом 6 данного пункта на территории заказника запрещается строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередач и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных жилых объектов, за исключением объектов туристской индустрии, музеев, информационных центров, объектов, связанных с функционированием заказника.
ОМННО "Совет Гринпис" обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим подпункта 7 пункта 9 полностью и подпункта 6 пункта 10 Положения в части, допускающей на территории заказника строительство объектов туристской индустрии, музеев, информационных центров, ссылаясь на противоречие данных правовых норм Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ). В обоснование своей позиции ОМННО "Совет Гринпис" указала, что данный закон содержит закрытый перечень профилей государственных природных заказников и не предусматривает возможность включения в цели и задачи государственных природных комплексных (ландшафтных) заказников, к которым относится Сочинский общереспубликанский государственный природный заказник (далее - Заказник), создание условий для развития туризма и отдыха, а также запрещает или ограничивает на территориях государственных природных заказников постоянно или временно любую деятельность, если она противоречит целям их создания, причиняет вред природным комплексам и их компонентам.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2016 г. административное исковое заявление ОМННО "Совет Гринпис" оставлено без удовлетворения.
В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленное требование. Полагает решение суда незаконным и необоснованным, вынесенным при неправильном применении норм материального права, а также с нарушением норм процессуального права. Считает, что при вынесении обжалованного решения суд первой инстанции не оценил доводы ОМННО "Совет Гринпис" о природоохранной ценности Заказника.
Представитель административного истца в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке. В Апелляционную коллегию поступило ходатайство представителя ОМННО "Совет Гринпис" Б. об отложении судебного заседания по административному делу по апелляционной жалобе в связи с направлением в служебную командировку. Поскольку личное участие представителя административного истца в судебном заседании по данной категории дел не является обязательным, уважительных причин неявки не имеется, Судебная коллегия определила рассмотреть дело в отсутствие представителя ОМННО "Совет Гринпис".
Представитель Министерства юстиции Российской Федерации в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке, просил рассмотреть дело в отсутствие представителя данного министерства, оставив апелляционную жалобу без удовлетворения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Пунктом 2 статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ установлено, что положение о государственном природном заказнике федерального значения утверждается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 (далее - Положение о Минприроды России), действовавшим на момент принятия оспариваемого акта, было предусмотрено, что Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере особо охраняемых природных территорий (пункт 1), а также самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе положения о государственных природных заказниках (пункт 5.2.35).
В соответствии с предоставленными полномочиями приказом Минприроды России от 29 октября 2015 г. N 452 утверждено оспоренное в части Положение. Данный правовой акт прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально опубликован.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правильно исходил из того, что Положение утверждено Минприроды России в пределах его полномочий, а правила введения нормативного правового акта в действие соблюдены.
Федеральный закон N 33-ФЗ в статье 22 (пункт 1) определяет государственные природные заказники как территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.
Согласно подпункту "а" пункта 4 статьи 22 названной статьи государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть комплексными (ландшафтными) заказниками, предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов).
В силу пункта 2 Положения Заказник имеет профиль комплексного (ландшафтного), что соответствует приведенной выше норме закона.
Пунктом 2 статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ предусмотрено, что задачи конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Следовательно, включение Минприроды России в перечень задач Заказника в том числе создания условий для развития туризма и отдыха произведено этим министерством в рамках предоставленных законом полномочий.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Федеральный закон N 33-ФЗ не определяет задачи государственных природных заказников, что является одним из основных отличий режима особой охраны территорий государственных природных заказников от режима особой охраны государственных природных заповедников и национальных парков, задачи которых определены данным законом (статьи 7, 13), а также не содержит запрета на включение в перечень задач государственного природного заказника такой задачи, как создание условий для развития туризма и отдыха.
Как обоснованно отмечено в обжалуемом решении, в качестве одной из задач особо охраняемых природных территорий названный выше закон определяет развитие туризма. В частности, согласно пункту "г" статьи 13 Федерального закона N 33-ФЗ одной из задач национального парка является создание условий для регулируемого туризма и отдыха. При этом следует учитывать, что земли национальных парков имеют более высокий уровень охраны, чем земли государственных природных заказников, на что указано в решении Верховного Суда Российской Федерации от 22 января 2004 г. по делу N ГКПИ03-1225.
Земли государственных природных заповедников имеют максимально высокий уровень охраны. Между тем на государственные природные заповедники также возлагается такая задача, как экологическое просвещение и развитие познавательного туризма (пункт "г" статьи 7 Федерального закона N 33-ФЗ).
Кроме того, организация познавательного туризма на особо охраняемых природных территориях допускается Концепцией развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 2322-р (подраздел 10 раздела IV).
Поскольку, несмотря на более высокий по сравнению с государственным природным заказником уровень особой охраны, государственные природные заповедники и национальные парки включают в свои задачи развитие туризма, ссылка административного истца на недопустимость включения в цели и задачи Заказника создания условий для развития туризма и отдыха и на разрушительные последствия для природы реализации данной задачи несостоятельна.
Доводы административного истца о том, что подпункт 6 пункта 10 Положения не соответствует Федеральному закону N 33-ФЗ, а строительство объектов туристской индустрии противоречит целям создания Заказника и неминуемо приведет к разрушению среды обитания и путей миграции животного мира, причинит вред окружающей среде, в том числе природным комплексам и их компонентам, судом первой инстанции проверялись и правомерно были признаны необоснованными по следующим основаниям.
Как уже отмечалось, статья 24 Федерального закона N 33-ФЗ, определяющая режим особой охраны территорий государственных природных заказников, не содержит указания на конкретные виды деятельности, осуществление которых запрещено на территории государственного природного заказника, в том числе не содержит и запрета на осуществление деятельности по строительству объектов туристской индустрии на территории государственного природного заказника.
В силу пункта 1 данной нормы на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.
При этом задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (под режимом особой охраны понимается в том числе ограничение прав лиц в границах особо охраняемой природной территории на совершение определенной деятельности) (пункт 2 статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ).
Таким образом, определение особенностей режима особой охраны заказника, в том числе видов деятельности, ведение которых либо запрещается, ограничивается, либо допускается на его территории, является компетенцией Минприроды России.
Утверждая Положение, включающее подпункт 6 пункта 10, запрещающий строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатацию хозяйственных и жилых объектов, за исключением объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров, объектов, связанных с функционированием заказника, Минприроды России действовало в пределах своих полномочий в соответствии с положениями Федерального закона N 33-ФЗ.
Указание в апелляционной жалобе на то, что суд первой инстанции не оценил доводы ОМННО "Совет Гринпис" о природоохранной ценности Заказника, в том числе тот факт, что на его территории обитает более 130 особо охраняемых видов растений, животных и грибов, включенных или рекомендуемых для включения в красные книги Международного союза охраны природы, Российской Федерации и Краснодарского края несостоятельно и противоречит имеющимся в деле материалам, а также содержанию решения суда, в котором подчеркнуто, что в силу пункта 7.1 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня и последующая реализация упомянутой деятельности возможна лишь при положительном заключении такой экспертизы (статья 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе").
Кроме того, в соответствии с пунктом 13 Положения на территории Заказника хозяйственная деятельность осуществляется с соблюдением Положения и Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. N 997, которые регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира в результате осуществления производственных процессов, в том числе содержат требования по обеспечению сохранения путей миграции животных в местах производства работ по устройству дорог, трубопроводов, транспортных магистралей и объектов, линий электропередач.
Доводы апелляционной жалобы о возможных нарушениях природоохранного законодательства при осуществлении строительства на территории Заказника объектов туристской индустрии не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, осуществившего проверку в порядке абстрактного нормоконтроля оспоренных правовых положений на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Принимая обжалованное решение, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт был издан компетентным органом государственной власти, в установленной форме, официально опубликован, федеральному законодательству или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, а следовательно, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.
Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
В.В.ПОПОВ
В.П.МЕРКУЛОВ
