3.2. Необходимость административной реформы
3.2. Необходимость административной реформы 
Не стоит доказывать, что в наших условиях огромным резервом подъема является высокоэффективный государственный аппарат. В России установлен новый механизм власти. Но многие из прежних принципов построения госаппарата, методов управленческой деятельности сохранились. В наибольшей степени это негативно сказывается на работе исполнительной власти.
Вот почему в предыдущем Послании была поставлена задача разработки программы государственного строительства как продуманной системы мер модернизации различных институтов власти. Ее стержнем стала концепция административной реформы. Перед тем как быть утвержденной, концепция должна получить общественное одобрение.
Мы не имеем права разрушать механизм управления страной в процессе реформирования. Потребуется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости.
В решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.
Прежде всего потребуется разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости.
Предстоит уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Это позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений, покончить с произвольными реорганизациями государственных органов, особенно в такой чувствительной сфере, как экономическая.
В этих целях предлагается ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором.
Задачами министерства должны являться выработка государственной стратегии в соответствующей сфере управления, предупреждение и нейтрализация возникающих проблем и негативных тенденций, достоверное прогнозирование, необходимое для решения долгосрочных задач.
Принципиально важно перейти к такой модели, при которой федеральные министерства станут по-настоящему опорными элементами Правительства Российской Федерации, реально и публично ответственными за эффективное проведение государственной политики в определенных для них сферах управления. Другими словами, речь идет о создании Правительства, функционирующего как кабинет министров.
Федеральная служба (управление) должна быть самостоятельным органом исполнительной власти, образуемым для непосредственного осуществления специализированных функций, в том числе применения мер государственного принуждения. В качестве иллюстрации таких функций можно назвать взимание налогов, ведение государственной статистики, обеспечение государственных стандартов, выполнение правоохранительных функций и т.п.
Федеральный надзор призван осуществлять узкоспециализированные контрольные функции межотраслевого характера, включая применение мер ответственности за нарушение установленных правил.
Мы не избавимся от рецидивов командной системы, если не перейдем к управлению на основе собственной компетенции. Это означает в первую очередь необходимость четкого установления и безусловного соблюдения рамок компетенции - для каждого государственного органа, государственного учреждения, должностного лица. Наличие собственной компетенции предполагает столь же четкую ответственность за решения и действия.
Компетенция означает наличие полномочий, которые орган, учреждение или должностное лицо не просто вправе, но и обязаны применять для выполнения своих функциональных задач. Об этих азбучных истинах приходится напоминать многим нашим руководителям, которые, не желая решать неудобные для них проблемы, ищут оправдания бездействию, а не способы решения этих проблем.
Еще одно важное направление преобразований - освоение современных технологий управления. Они должны привноситься в практику исполнительной власти и государственной службы в процессе реформирования, которое само должно строиться на базе этих технологий. Другим каналом освоения новых управленческих технологий должна стать система образования и повышения квалификации кадров государственных служащих.
Административная реформа должна сопровождаться изменением подходов и к ресурсному обеспечению органов управления. Основными статьями расходов на управление должны стать содержание государственных служащих, а также затраты на информационное и аналитическое обеспечение решений.
Реформа предполагает формирование государственного аппарата, в основу которого будет положена "система заслуг и достоинств". Такая система показала свою эффективность во многих странах мира. Она означает:
- превращение государственной службы из службы "государевой" (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране) в службу подлинно гражданскую;
- гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата;
- отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;
- более ясную дифференциацию статуса "карьерных" и "политических" чиновников ("политических назначенцев");
- строгую определенность должностных обязанностей;
- создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность корпуса государственных служащих, с другой - его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации;
- рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию "теневых" привилегий. Суммарное уменьшение бюджетных затрат на государственный аппарат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера;
- расширение и изменение практики контрактов. В частности, вместо штатного расписания основой кадровой работы станет смета расходов на выполнение соответствующих функций государственного органа. В свою очередь, это неизбежно будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы;
- повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации.
Важная составная часть административной реформы - антикоррупционная программа. Необходимо стремиться к таким системным преобразованиям, которые изменят установки, ценности, стереотипы поведения как чиновников, так и остальных граждан. Для этого следует:
- ввести в действие комплекс законов, в которых будут предусмотрены меры противодействия коррупции;
- осуществить изменения в методах государственного регулирования экономики и социальной сферы;
- укрепить подразделения правоохранительных органов, занятых борьбой с коррупцией;
- реализовать меры организационного характера в ведомствах с целью предупреждения и пресечения коррупционного поведения;
- мобилизовать усилия институтов гражданского общества по противодействию коррупции;
- развернуть систему гражданского просвещения, включающую обучение антикоррупционному поведению.
