4.3. Требования к разработке ведомственных программ профилактики нарушений обязательных требований
4.3. Требования к разработке ведомственных программ профилактики нарушений обязательных требований 
1. Ведомственные программы профилактики нарушений обязательных требований являются основным инструментом организации профилактической работы в контрольно-надзорных органах, обеспечивающим постановку целей, выработку задач по их достижению, подбор оптимальных методов и мероприятий, позволяющих получить заданный результат в определенный промежуток времени с использованием рассчитанных ресурсов.
2. Программный метод профилактики нарушений обязательных требований используется по всем видам государственного контроля (надзора).
3. Ведомственная программа профилактики нарушений обязательных требований (далее - программа) представляет собой увязанный по целям, задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс профилактических мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем, препятствующих соблюдению подконтрольными субъектами обязательных требований и направленных на выявление и устранение конкретных причин и факторов несоблюдения обязательных требований, а также на создание и развитие системы профилактики в контрольном органе.
4. Мероприятия программы реализуются контрольно-надзорными органами в отношении неопределенного круга лиц, отдельной совокупности подконтрольных субъектов, которые являются группой риска по определенной проблеме, связанной с нарушением обязательных требований, или в отношении конкретных подконтрольных субъектов.
5. Может быть подготовлена как единая ведомственная программа профилактики нарушений обязательных требований для контрольно-надзорного органа в целом, так и отдельные программы по каждому виду государственного контроля (надзора), осуществляемому данным органом.
6. Единая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач по профилактике нарушений обязательных требований в рамках программы либо касающихся решения задач в отношении разных видов государственного контроля (надзора), осуществляемых контрольным органом.
7. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.
8. Основным предметом программы является преобразование выявляемых или прогнозируемых (в соответствии с целеполаганием) рисков несоблюдения обязательных требований (конфликтных ситуаций) в содержательные (комплексные) проблемы и далее в набор задач, которые оформляются в плановую форму организации работ (выполнения мероприятий) с применением инструментов расчета их реализации (ресурсы, время, квалификация персонала и проч.).
9. Программирование профилактической работы осуществляется контрольно-надзорным органом на основании определенных им целей развития - инновационных целей, учитывающих изменения взаимоотношений между властью и населением, хозяйствующими субъектами, вклад проведенной ранее профилактической работы в снижение совокупного ущерба охраняемым законом ценностям, результаты осуществления контрольно-надзорным органом функции государственного контроля (надзора) в целом, цели, задачи и ключевые показатели эффективности и результативности осуществления контрольно-надзорным органом своей функции.
10. Программа и связанные с ней программные документы должны содержать актуальный анализ ситуации в подконтрольной сфере общественных отношений, постановку проблемы (проблем), цели, указание на комплексные объекты управления развитием профилактики (темы и тематические направления).
11. Программа должна содержать обоснование (в том числе прогноз изменения ситуации по сокращению случаев нарушения обязательных требований без реализации программы), оценку внешних условий и рисков при реализации программы и перечень основных задач, обеспечивающих реализацию программы в указанные сроки.
12. Основные требования к программе:
- наличие четко сформулированных целей программы;
- направленность всех мероприятий программы на достижение ее целей;
- наличие системы необходимых показателей, количественно и (или) качественно охарактеризованных;
- обоснование потребностей в ресурсах для достижения целей и результатов программы;
- определение системы управления реализацией программы с распределением прав, обязанностей и ответственности между всеми исполнителями;
- обеспечение координации деятельности всех исполнителей программы.
13. Цели программы должны отвечать следующим требованиям:
- специфичность (цели должны соответствовать компетенции контрольно-надзорного органа);
- достижимость (цели должны быть потенциально достижимы контрольно-надзорным органом);
- измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей);
- привязка к временному графику (должны быть установлены сроки достижения цели и этапы).
14. Цели программы должны быть сформулированы в качестве определенных характеристик результата, который предполагается получить.
15. Целями программы в общем случае являются:
- предупреждение нарушений обязательных требований (снижение числа нарушений обязательных требований) в подконтрольной сфере общественных отношений и предотвращение риска причинения вреда охраняемым законом ценностям;
- создание инфраструктуры профилактики нарушений обязательных требований.
16. Во избежание случаев подмены понятий при формулировании целей программы контрольно-надзорные органы должны четко разграничивать между собой цели и действия по достижению общественно значимых результатов (не могут являться целями программы, например, распространение опыта, информирование подконтрольных субъектов, разъяснение положений правовых актов или порядка деятельности контрольно-надзорного органа и т.п.).
17. Задачи программы определяются выявленными контрольно-надзорным органом проблемами, связанными с нарушением обязательных требований и возможностями их предотвращения.
18. В качестве задач программы могут быть предусмотрены следующие:
- выявление причин, факторов и условий, способствующих нарушению обязательных требований, определение способов устранения или снижения рисков их возникновения;
- устранение причин, факторов и условий, способствующих возможному нарушению обязательных требований;
- оценка состояния подконтрольной среды и особенностей подконтрольных субъектов (объектов), установление зависимости видов, форм и интенсивности профилактических мероприятий от особенностей конкретных подконтрольных субъектов (объектов) и присвоенного им уровня риска (класса опасности), проведение профилактических мероприятий с учетом данных факторов;
- определение перечня видов и сбор статистических данных, необходимых для организации профилактической работы, а также для установления критериев риска;
- повышение квалификации кадрового состава контрольно-надзорных органов;
- создание системы консультирования подконтрольных субъектов, в том числе с использованием современных информационно-телекоммуникационных технологий;
- создание электронных сервисов, обеспечивающих взаимодействие контрольно-надзорных органов с подконтрольными субъектами, в том числе проведение профилактических мероприятий, предоставление необходимой информации подконтрольным субъектам и т.д.;
- другие задачи в зависимости от выявленных проблем профилактической деятельности на определенном этапе реализации программы.
19. Предусмотренные программой мероприятия должны быть направлены на развитие системы профилактических мероприятий, внедрение различных способов профилактики, разработку и внедрение технологий профилактической работы внутри контрольно-надзорного органа, разработку образцов эффективного, законопослушного поведения подконтрольных субъектов, обеспечение квалифицированной профилактической работы должностных лиц контрольно-надзорного органа, повышение прозрачности деятельности контрольно-надзорного органа, снижение издержек при проведении контрольных (надзорных) мероприятий, уменьшение административной нагрузки на подконтрольных субъектов, повышение уровня правовой грамотности подконтрольных субъектов, обеспечение единообразия понимания предмета контроля подконтрольными субъектами, создание мотивации подконтрольных субъектов к добросовестному поведению, обеспечение возможности корректировки обязательных требований и т.п.
20. Программа должна включать в себя шесть тематических разделов:
- анализ текущего состояния подконтрольной среды, описание текущего уровня развития профилактической деятельности контрольно-надзорного органа, характеристика проблем, на решение которых направлена программа;
- основные цели и задачи проведения профилактической работы в рамках соответствующего вида контроля (надзора) и (или) контрольно-надзорного органа в целом с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей качества и результативности программы;
- перечень программных мероприятий, связанных с созданием инфраструктуры и проведением профилактической работы, и график их реализации;
- определение ресурсного обеспечения программы;
- механизм реализации программы, включающий в себя механизм управления программой и перечень уполномоченных должностных лиц (с контактами), ответственных за организацию и проведение профилактических мероприятий в контрольно-надзорном органе;
- оценка эффективности программы.
21. Первый раздел программы должен содержать развернутую постановку проблемы (проблем), на решение которой (которых) направлена программа, и возможные варианты ее (их) решения.
В разделе приводятся статистические показатели состояния подконтрольной сферы общественных отношений (в динамике) и данные о текущем состоянии профилактической работы, полученные по результатам анализа, оценки и прогнозирования состояния подконтрольной сферы в соответствии с подразделом 4.5 настоящего раздела Стандарта.
Постановка проблемы (проблем) должна базироваться на анализе подконтрольной среды и достигнутого уровня профилактической работы, видов и типов подконтрольных субъектов (объектов), наиболее значимых рисков для охраняемых законом ценностей, их распределения в зависимости от видов подконтрольных субъектов (объектов), территорий, видов экономической деятельности и т.п., динамики изменений рисков за предшествующий период, текущих и ожидаемых тенденций, которые могут оказать воздействие на состояние подконтрольной среды в период реализации программы.
Сформулированная в программе проблема (проблемы) сопровождается представлением результатов анализа причин ее (их) возникновения, обоснованием ее (их) связи с приоритетами реформирования контрольно-надзорной деятельности и развития системы профилактики нарушений обязательных требований в подконтрольной сфере, обоснованием целесообразности и возможности решения проблемы (проблем) с помощью мероприятий программы.
В разделе должны быть проанализированы возможные варианты решения проблемы (проблем), включая описание основных рисков, связанных с тем или иным способом решения.
22. Второй раздел программы должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей.
В разделе дается обоснование необходимости и сроков решения поставленных задач для достижения сформулированных целей программы.
В разделе содержится описание основных этапов реализации программы, указываются прогнозируемые значения целевых индикаторов и показателей для каждого этапа, а также условия досрочного прекращения реализации программы.
23. Третий раздел программы включает перечень мероприятий, которые надлежит реализовать для решения задач и достижения целей программы, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах и сроках.
Программные мероприятия должны предусматривать комплекс мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при их реализации.
В тех случаях, когда для достижения целей программы требуется внесение изменений в отдельные правовые акты, программа может содержать приложение с планом подготовки проектов необходимых правовых актов.
Разделом устанавливается план-график профилактических мероприятий на год, который должен содержать для каждого вида профилактических мероприятий краткое описание формы, периодичность проведения, адресатов мероприятия (подконтрольные субъекты в зависимости от их типизации, в том числе по используемым ими производственным объектам, отнесению к группе риска и т.д.), ожидаемые результаты проведенного мероприятия.
Разделом предусматриваются мероприятия по методическому обеспечению профилактической работы для должностных лиц контрольно-надзорного органа.
24. В четвертом разделе программы оценивается и обосновывается потребность в кадровых, материальных, финансовых и других (при необходимости) ресурсах, необходимых для реализации программы.
25. Пятый раздел программы устанавливает порядок управления программой.
Определяется руководитель (координатор) программы (структурное подразделение контрольно-надзорного органа или должностное лицо), который наделяется полномочиями по организации и координированию всей деятельности по реализации программы.
В разделе предусматриваются обязанности руководителя (координатора) программы по ежегодной подготовке докладов о ходе реализации программы, ведению ежеквартальной отчетности по реализации программы, подготовке в установленном программой порядке предложений по уточнению перечня программных мероприятий на очередной финансовый год, разработке перечня целевых индикаторов и показателей для мониторинга реализации программных мероприятий, проведению мониторинга реализации программы.
Определяется перечень должностных лиц контрольно-надзорного органа (и иных сотрудников при необходимости), ответственных за организацию и проведение мероприятий программы.
26. Шестой раздел программы содержит описание социальных, экономических и иных последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую оценку вклада программы в развитие реформы контрольной и надзорной деятельности и профилактики нарушений обязательных требований, показатели эффективности программы, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств при реализации программы.
Оценка эффективности программы осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации программы и (при необходимости) после ее реализации.
Методика оценки эффективности программы разрабатывается контрольно-надзорным органом на этапе подготовки программы и является приложением к основному тексту программы.
В разделе дается описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (реализованные мероприятия и их итоги), так и конечные результаты (социальный и экономический эффект от реализованных мероприятий).
В разделе описывается система показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторы экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы.
27. Ведомственная программа профилактики нарушений обязательных требований разрабатывается на основании решения руководителя контрольно-надзорного органа.
28. По решению руководителя контрольно-надзорного органа разработка программы может осуществляться специально уполномоченным структурным подразделением контрольно-надзорного органа либо сформированной на основании приказа руководителя контрольно-надзорного органа рабочей группой.
29. В состав рабочей группы по разработке программы включаются представители структурных подразделений, осуществляющих различные виды государственного контроля (надзора), представители правового, финансового, экономического подразделений (при их наличии).
30. К работе по разработке ведомственной программы могут быть привлечены эксперты.
31. На подготовительной стадии разработки программы на основании анализа текущей ситуации и прогноза ее изменения осуществляется выделение проблем, решение которых целесообразно и объективно возможно с помощью мероприятий программы.
32. В процессе разработки программы должен быть сформирован перечень мероприятий программы, в том числе план-график профилактических мероприятий на краткосрочный (1 год) и долгосрочный (3 года) периоды.
33. Включаемый в программу план-график профилактических мероприятий ежегодно обновляется, в том числе на основании разрабатываемых и утверждаемых руководителем контрольно-надзорного органа в соответствии с требованиями настоящего Стандарта планов конкретных профилактических мероприятий на следующий год.
34. При подготовке плана-графика профилактических мероприятий контрольно-надзорный орган определяет интенсивность профилактических мероприятий в зависимости от видов подконтрольных субъектов, а также применительно к конкретным подконтрольным субъектам, с учетом риск-ориентированного подхода: при прочих равных условиях, чем выше уровень риска (класс опасности), присвоенный подконтрольному субъекту (объекту), тем более интенсивной и адресной должна быть профилактическая работа; в отношении подконтрольных субъектов (объектов) с низким уровнем риска (классом опасности) профилактические мероприятия могут осуществляться с большей периодичностью и заменять собой плановые проверки, вплоть до их полной отмены.
35. Подготовленный проект программы подлежит обсуждению на заседании общественного совета (при его наличии) при контрольно-надзорном органе.
36. До принятия руководителем контрольно-надзорного органа решения по проекту программы проводится его независимая экспертиза общественными объединениями подконтрольных субъектов, определяемых контрольно-надзорным органом с учетом работ, проведенных по внедрению риск-ориентированного подхода (далее - независимая экспертиза).
Предметом независимой экспертизы является соответствие проекта программы установленным законодательством Российской Федерации и настоящим Стандартом требованиям к ведомственным программам профилактики нарушений обязательных требований с учетом специфики вида государственного контроля (надзора) и состояния подконтрольной сферы общественных отношений.
37. Проект программы направляется контрольно-надзорным органом в каждое определенное им общественное объединение для представления отзывов, замечаний и предложений.
Установленный срок для направления позиции общественных объединений по проекту программы не может быть менее 10 рабочих дней со дня получения ими проекта программы.
В случае непредставления общественным объединением в течение 30 календарных дней со дня получения проекта программы отзыва, замечаний и (или) предложений презюмируется принципиальное одобрение проекта программы таким общественным объединением.
38. Все поступившие в установленный срок отзывы, замечания и предложения определенных контрольно-надзорным органом общественных объединений подконтрольных субъектов размещаются на официальном сайте контрольно-надзорного органа в разделе, посвященном профилактике нарушений обязательных требований.
39. Поступившие отзывы, замечания и предложения общественных объединений обобщаются и анализируются контрольно-надзорным органом на предмет их юридической корректности и фактической обоснованности.
Нормативно и фактически обоснованные замечания и предложения общественных объединений принимаются контрольно-надзорным органом для доработки проекта программы.
40. При наличии отзывов, замечаний и (или) предложений от всех или большинства определенных контрольно-надзорным органом общественных объединений подконтрольных субъектов, свидетельствующих о категорическом несогласии с проектом программы, контрольно-надзорный орган проводит совещание с участием представителей соответствующих общественных объединений для обсуждения концепции программы и выработки с учетом их мнения правомерной позиции по проекту программы, учитывающей общестратегические и специальные цели профилактики.
41. Программа утверждается приказом руководителя контрольно-надзорного органа один раз в три года не позднее 1 марта текущего года.
42. Утвержденная программа размещается на официальном сайте контрольно-надзорного органа в виде электронного документа и текстового файла, в форматах, обеспечивающих возможность сохранения, копирования и печати согласно Приложению к настоящему Стандарту.
Одновременно на официальном сайте контрольно-надзорного органа публикуются необходимая сопроводительная информация и документы (информация о текущих результатах профилактической работы, готовящихся и состоявшихся профилактических мероприятиях, результатах мониторинга реализации программы, результатах промежуточных этапов, результатах отчетных периодов).
43. Руководитель (координатор) программы несет ответственность за своевременную и качественную подготовку и реализацию программы, обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на ее реализацию, своевременное принятие решений по результатам постоянного наблюдения за ходом реализации программы.
44. В рамках обеспечения реализации программы руководитель (координатор) программы организует ведение и подготовку ежеквартальной отчетности по реализации программы, осуществление мониторинга реализации программы, сбор и систематизацию статистической и аналитической информации о реализации программных мероприятий, проведение предварительной оценки ожидаемой эффективности и результативности программы, а также исполняет иные обязанности, предусмотренные программой и в соответствии с настоящим Стандартом.
45. Руководитель (координатор) программы организует предоставление всем заинтересованным лицам информации о ходе и результатах реализации ведомственной программы.
46. По результатам реализации программы (этапа программы) руководитель контрольно-надзорного органа организует проведение в том числе независимой оценки эффективности программы (соответствия программных мероприятий целевым индикаторам и показателям), осуществляемой в порядке, установленном настоящим разделом Стандарта.
47. Ежегодно по итогам реализации программы руководитель (координатор) программы представляет руководителю контрольно-надзорного органа доклад о ходе реализации программы.
48. Вместе с указанным докладом руководитель (координатор) программы представляет подготовленные в установленном порядке предложения по уточнению перечня программных мероприятий на очередной календарный год, а также скорректированный план затрат на осуществление программных мероприятий.
49. Изменения в программу вносятся в том числе в следующих случаях:
- изменение тенденций в реформировании контрольной и надзорной деятельности;
- достижение определенного уровня зрелости системы контроля в контрольно-надзорном органе;
- по результатам анализа ситуации с соблюдением обязательных требований в подконтрольной сфере, включая результаты проведенных контрольно-надзорным органом анализа правоприменительной практики и классификации причин типовых нарушений обязательных требований в соответствии с разделом 5.3.2 настоящего Стандарта;
- по результатам контроля реализации программы;
- при утверждении планов (внесения в них изменений) проведения конкретных профилактических мероприятий на следующий год в соответствии с настоящим Стандартом;
- на основании мотивированного предложения должностных лиц уполномоченного подразделения контрольно-надзорного органа, подконтрольных субъектов, экспертов;
- в иных случаях, предусмотренных настоящим Стандартом.
50. Решение о необходимости внесения изменений в программу принимает руководитель контрольно-надзорного органа.
51. Руководитель (координатор) программы обеспечивает проведение уточнения состава мероприятий программы (изменение интенсивности, набора или адресатов профилактических мероприятий и др.) и представляет руководителю контрольно-надзорного органа проект решения о внесении изменений (о корректировании) программы.
52. Вносимые в программу изменения утверждаются приказом руководителя контрольно-надзорного органа и размещаются на официальном сайте контрольно-надзорного органа.
