IV. КОНЦЕПЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "РАЗВИТИЕ ВНУТРЕННЕГО И ВЪЕЗДНОГО ТУРИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2011 - 2016 ГОДЫ)"

Для выбора оптимального сценария Программы при подготовке настоящей Концепции были рассмотрены и проанализированы 2 группы различных вариантов решения проблемы. В качестве возможностей разработки различных сценариев развития были выбраны:

возможные источники и объемы финансового обеспечения реализации Программы;

программные механизмы государственного бюджетирования и осуществления государственных инвестиций.

С учетом масштабности поставленных задач значимым аспектом является выбор источников финансирования Программы, необходимый объем ресурсного обеспечения которой, по предварительной оценке, составит 332 млрд. рублей. Были рассмотрены 2 варианта финансирования необходимых мероприятий:

за счет средств федерального бюджета;

за счет средств федерального бюджета с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Финансирование Программы за счет средств федерального бюджета имеет следующее преимущество: комплексная увязка и централизованная координация усилий по срокам и ресурсам, а также возможность концентрации значительных объемов финансовых ресурсов на определенных приоритетных направлениях обеспечат эффективное расходование средств и повысят вероятность завершения инфраструктурных проектов и других мероприятий Программы в запланированные сроки.

К существенным недостаткам такого варианта финансирования следует отнести значительную нагрузку на федеральный бюджет и неминуемое снижение заинтересованности в конечном результате участников Программы на региональном уровне как со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и со стороны бизнеса, что может привести к снижению итоговой эффективности Программы по целевым индикаторам.

Финансирование Программы за счет средств федерального бюджета с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников обеспечивает снижение нагрузки на федеральный бюджет, повышение заинтересованности в реализации мероприятий Программы со стороны региональных властей и частных инвесторов, а также создание дополнительных стимулов развития регионов страны, обусловленных применением механизмов государственно-частного партнерства при реализации Программы.

Основным недостатком этого варианта является увеличение риска недостаточного финансирования Программы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с неравномерностью экономического развития регионов страны и различными потребностями в финансовых и организационных ресурсах, а также за счет внебюджетных средств частных инвесторов, в полной мере подверженных рыночным рискам.

Таким образом, вариант финансирования Программы за счет средств федерального бюджета с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников обладает очевидными преимуществами с точки зрения достижения цели Программы - активизации развития внутреннего и въездного туризма.

При рассмотрении возможных программных механизмов государственного бюджетирования и осуществления государственных инвестиций для обеспечения развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации, могут быть определены следующие 3 сценария (варианта) решения проблемы:

инфраструктурное развитие туристской индустрии во всех субъектах Российской Федерации вне зависимости от уровня их экономического развития, развития региональной инфраструктуры и уровня туристского потенциала соответствующих территорий;

инфраструктурное развитие туристской индустрии ограниченного числа субъектов Российской Федерации, наиболее перспективных с точки зрения развития внутреннего и въездного туризма;

инфраструктурное развитие туристской индустрии ограниченного числа субъектов Российской Федерации, наиболее перспективных с точки зрения развития внутреннего и въездного туризма, с использованием кластерного подхода в сочетании с проектами федерального масштаба, направленными на ускоренное развитие межрегиональных туристских возможностей (маршрутов) и повышение качества услуг.

Первый сценарий (вариант) предполагает разработку и реализацию мероприятий Программы, необходимость которых обусловлена выявленными к настоящему моменту и (или) прогнозируемыми в средне- и долгосрочной перспективе (до 2016 года) потребностями в инфраструктурном развитии туристской индустрии во всех субъектах Российской Федерации вне зависимости от уровня их экономического развития, развития региональной инфраструктуры и уровня туристского потенциала соответствующих территорий.

При рассмотрении этого сценария учитывалась возможность организационного и финансового объединения на региональном уровне инвестиционных проектов и мероприятий действующих региональных целевых программ в сфере туризма, а также включение в Программу части бюджетных ассигнований на финансирование непрограммной деятельности органов исполнительной власти по обеспечению развития туристской инфраструктуры.

В рамках такого подхода посредством реализации мероприятий Программы будет обеспечен максимальный охват туристской отрасли по всей территории Российской Федерации.

Однако отсутствие взаимной логической, технологической и функциональной увязки мероприятий Программы приведет к размыванию предпринимаемых усилий и распылению значительных финансовых ресурсов, что, в свою очередь, обусловит низкую эффективность и результативность предполагаемой инвестиционной активности в сфере туризма. Общая потребность в ресурсах по данному сценарию оценивается в 444 млрд. рублей, что в пересчете на прирост турпотока за период до 2020 года составляет 3,9 тыс. рублей на одного туриста.

Частичная минимизация указанного негативного эффекта возможна в рамках второго сценария (варианта) за счет концентрации программных акцентов на развитии туристско-рекреационных комплексов ограниченного числа субъектов Российской Федерации, наиболее перспективных с точки зрения развития внутреннего и въездного туризма. Перечень субъектов Российской Федерации может определяться с учетом общепризнанных природных красот и количества исторических и культурных памятников, расположенных на территории соответствующих регионов, а также других критериев, позволяющих оценить потенциал региона (текущий уровень развития региональной туристской инфраструктуры, динамику показателей туристских потоков за последние годы и т.п.).

Такой подход обеспечивает концентрацию ресурсов и усилий в нескольких регионах страны, что обеспечит меньшую нагрузку на федеральный бюджет при более высоком уровне (по сравнению с первым сценарием) эффективности и результативности инвестиций в рамках Программы. Вместе с тем этот сценарий не является оптимальным в связи с высокой вероятностью достижения относительно низкой эффективности и результативности Программы из-за отсутствия групповой концентрации ресурсов, направляемых на развитие инфраструктуры, а также качественных региональных и межрегиональных взаимосвязей между проектами. Общая потребность в ресурсах по такому сценарию оценивается в 278 млрд. рублей, что в пересчете на прирост турпотока за период до 2020 года составляет 3,4 тыс. рублей на одного туриста.

Максимальная эффективность мероприятий Программы, выраженная в соотношении достигнутых результатов к понесенным затратам, может быть обеспечена в рамках третьего сценария (варианта) за счет территориальной концентрации программных акцентов в наиболее перспективных с точки зрения развития внутреннего и въездного туризма субъектах Российской Федерации, а также с использованием кластерного подхода и в сочетании с проектами федерального масштаба, направленными на ускоренное развитие межрегиональных туристских возможностей (маршрутов) и повышение качества услуг.

Кластерный подход предполагает сосредоточение в рамках ограниченной территории предприятий и организаций, занимающихся разработкой, производством, продвижением и продажей туристского продукта, а также деятельностью, смежной с туризмом и рекреационными услугами. В рамках формирования туристско-рекреационных кластеров и на основе научно-обоснованных решений, а также с использованием механизмов государственно-частного партнерства будут созданы наилучшие условия для развития туристской инфраструктуры, а также сферы сопутствующих услуг.

Успешные технологии развития, отработанные в нескольких пилотных туристско-рекреационных кластерах, предполагается распространить на все перспективные с точки зрения развития внутреннего и въездного туризма регионы страны, тем самым обеспечивая оптимизацию возврата как государственных, так и частных инвестиций.

В отличие от первых двух сценариев, характеризующихся фрагментарным характером и узкой направленностью мероприятий, в третьем варианте предполагается комплексное развитие наиболее перспективных направлений туризма и сопутствующих услуг при обеспечении необходимых корреляционных связей мероприятий Программы.

Наряду с развитием инфраструктуры туризма, совершенствованием системы подготовки кадров и проведением взвешенной и эффективной рекламной политики, кластерный подход позволит активизировать деятельность региональных предприятий разных отраслей экономики для удовлетворения растущих потребностей в качественных туристских услугах при увеличении региональных туристских потоков.

Общая потребность в ресурсах по этому сценарию оценивается в 332 млрд. рублей, что в пересчете на прирост турпотока за период до 2020 года составляет 1,4 тыс. рублей на одного туриста.

Следует отметить следующие риски, существующие при любом варианте реализации Программы, которые могут серьезно повлиять на развитие сферы туризма:

макроэкономические риски, связанные с возможностью ухудшения внутренней и внешней конъюнктуры, снижением темпов роста экономики, высокой инфляцией и кризисом банковской системы;

финансовые риски, связанные с возникновением бюджетного дефицита и вследствие этого недостаточным уровнем бюджетного финансирования;

техногенные и экологические риски. Любая крупная природная, технологическая или экологическая катастрофа, вероятность которой полностью исключать нельзя, потребует дополнительных ресурсов по ликвидации ее последствий;

геополитические риски. На развитие сферы туризма как внутреннего, так и въездного, оказывает большое влияние политическая ситуация внутри страны и в сопряженных государствах. Военные и террористические действия могут привести к снижению туристского потока и формированию образа России как страны, неблагоприятной для туризма, а также снизить ее инвестиционную привлекательность;

международные риски. Успешное функционирование сферы туризма напрямую зависит от состояния международных отношений России с другими странами. Кроме этого, для сферы туризма имеет значение ситуация на международных рынках, курсы валют, степень взаимной интеграции государств, что особенно важно для регионов приграничного туризма.

В целом, результаты проведенного анализа преимуществ и рисков свидетельствуют о том, что выбранный разработчиками настоящей Концепции вариант решения проблемы развития внутреннего и въездного туризма в рамках Программы за счет смешанных источников финансирования (из бюджетной системы Российской Федерации при привлечении частных инвестиций) и с использованием кластерного подхода является оптимальным.

Такой подход к реализации Программы обеспечит создание действенного механизма государственной поддержки приоритетных направлений туризма на основе государственно-частного партнерства, рациональное использование бюджетных средств и максимальную координацию действий участников Программы. Реализация указанного сценария предполагает участие общественных институтов в выработке решений по проектированию и созданию перспективных туристско-рекреационных кластеров, создание новых рабочих мест и развитие территорий.