III. "Основные направления налоговой политики РФ на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (одобрено Правительством РФ 30.05.2013)

1. Налоговая нагрузка

При обсуждении направлений налоговой политики важным является вопрос о действующем уровне налоговой нагрузки в российской экономике, а также о ее сопоставимости с аналогичными показателями зарубежных стран.

В ходе анализа налоговой нагрузки в экономике необходимо учитывать, по меньшей мере, два обстоятельства, оказывающих влияние на характер и интерпретацию выводов из такого анализа.

Во-первых, для стран, налоговые доходы которых в большой степени зависят от внешнеторговой ценовой конъюнктуры, принято разделять налоговые доходы, обусловленные исключительно колебаниями такой конъюнктуры, и налоговые доходы, которые более устойчивы к ней. В этой связи принято разделять конъюнктурную и структурную составляющие налоговой нагрузки.

Конъюнктурная компонента налоговых доходов обусловлена лишь колебаниями конъюнктуры мировых рынков, на которых торгуются экспортируемые из страны товары. В свою очередь, структурная компонента налоговой нагрузки - это тот уровень нагрузки, который складывается при среднемноголетней внешнеэкономической конъюнктуре и характеризует уровень нагрузки на реальный сектор экономики.

Во-вторых, сама по себе величина налоговых доходов бюджетной системы Российской Федерации и соотношение этой величины с иными показателями (величина выручки, добавленной стоимости, валового внутреннего продукта) не являются характеристиками налоговой нагрузки, на основании сравнения которых с аналогичными показателями в других странах (в других отраслях) можно было бы делать выводы об уровне налоговых изъятий.

С учетом приведенных обстоятельств рассмотрение уровня и динамики налоговых доходов бюджетной системы Российской Федерации является важным, прежде всего, с точки зрения общей конструкции налоговой системы, поскольку позволяет показать, что с ее помощью следует сглаживать колебания доходов, обусловленные волатильностью внешнеторговой конъюнктуры, что, в свою очередь, требует настройки налоговой системы и различных подходов к налогообложению в различных секторах экономики.

В Таблице 1 приведены данные о величине и структуре доходов расширенного правительства Российской Федерации (включая консолидированный бюджет Российской Федерации и внебюджетных фондов бюджетной системы Российской Федерации) в 2006 - 2012 годах.

Таблица 1

Доходы бюджета расширенного правительства
Российской Федерации в 2006 - 2012 гг. (% ВВП)

--------------------------------

<*> Налоги на совокупный доход, налоги на имущество, платежи за пользование природными ресурсами (за исключением НДПИ).

Представленные данные показывают, что величина налоговых доходов (рассчитываемая как сумма поступлений всех налогов, сборов, таможенных пошлин, страховых взносов на обязательное государственное социальное страхование и прочих платежей), рассчитываемая как доля валового внутреннего продукта, на протяжении последних шести лет снизилась на 1,9 процентных пункта: с 36,5% ВВП в 2007 году до 34,6%.

Средний уровень налоговой нагрузки на экономику в странах - членах ОЭСР в 2011 году составил 34,5% к ВВП, что на 0,8 процентных пункта ниже значения 2007 года (Таблица 2).

Таблица 2

Налоговые и неналоговые поступления в % к ВВП

--------------------------------

<*> По предварительной оценке ОЭСР.

<**> Факт.

Несмотря на то, что уровень налоговой нагрузки в Российской Федерации в 2011 году соответствует среднему значению показателя по странам ОЭСР, необходимо учитывать, что в Российской Федерации, по-прежнему, существенную долю доходов бюджета продолжают составлять доходы, получаемые от обложения налогами и пошлинами добычи, реализации и экспорта нефти, газа и нефтепродуктов (Таблица 3).

Таблица 3

Доходы бюджета
расширенного правительства от налогообложения добычи нефти
и экспорта нефти и нефтепродуктов в 2006 - 2012 гг. (% ВВП)

В этой связи необходимо учитывать, что уровень конъюнктурных доходов в различных странах ОЭСР составляет различную величину, а в большинстве стран отсутствует, поэтому сравнительный анализ уровней налоговой нагрузки в Российской Федерации следует также без учета таких доходов. Из данных, приведенных в Таблице 3, следует, что уровень налоговой нагрузки без учета налоговых доходов от нефти, газа и нефтепродуктов в 2011 году составил 23,7% к ВВП, что ниже среднего уровня налоговой нагрузки в странах ОЭСР на 10,8 процентных пункта.

2. Налоговые условия ведения предпринимательской деятельности в России

Оптимальным способом сопоставления налоговой нагрузки в различных экономиках является подход, основанный на анализе того, насколько устройство налоговой системы оказывает влияние на инвестиционные решения либо в экономике в целом, либо в какой-либо конкретной отрасли. Другими словами, при анализе и сопоставлении налоговой нагрузки в стране или отрасли необходимо принимать во внимание, прежде всего, то, в какой степени налоговая система оказывает влияние на цену капитала для инвестора.

При этом анализ влияния уровня налогообложения инвестиций и, особенно международные сопоставления в этой сфере, - одна из наиболее важных сфер изучения проблем налогообложения. Корпоративные налоговые режимы весьма сложны и значительно отличаются друг от друга в разных юрисдикциях и в рамках различных видов капитала. Поэтому для проведения такого анализа невозможно просто провести сравнительный анализ уровней налогообложения, необходимо учитывать, например, ставки амортизационных расходов для целей налогообложения, наличие специальных правил и режимов налогообложения, другие формы налогов на капитал - налоги на имущество, налоги с оборота, налоги на трансферт капитала и т.д., а также наличие налоговых каникул, налоговых льгот, освобождений и прочих преференций.

В результате, после учета всех вышеперечисленных факторов может оказаться, что налоговая нагрузка для инвестора с точки зрения принятия им инвестиционных решений при сравнительно высокой доле уплачиваемых налогов в выручке или добавленной стоимости может оказаться существенно ниже, чем у налогоплательщика со значительно более низкими налоговыми платежами. Определенная таким образом величина налоговой нагрузки зависит во многом от доходности инвестиционных проектов в отрасли и оборачиваемости капитала, а не от абсолютной суммы уплачиваемых налогов в конкретный момент времени.

Одним из наиболее часто используемых индикаторов ведения деятельности в конкретной стране и сравнения с другими странами являются показатели Doing Business - "Ведение бизнеса", рассчитываемые ежегодно Всемирным банком и Международной финансовой корпорацией.

Результатом сравнительного анализа на основе типовой модели среднего предприятия является оценка различных аспектов условий его деятельности. Оценка проводится по 10 направлениям государственного регулирования, в том числе по направлению "Налогообложение". Индикатор предоставляет информацию о налогах, которые должна уплатить в определенном году компания среднего размера, а также сопоставляет административную нагрузку, связанную с уплатой налогов.

Российская Федерация в отчете Doing Business 2013, который оценивает условия ведения деятельности по итогам 2011 года, поднялась за год в списке на шесть пунктов - до 112 позиции. Самый большой прогресс за год сделан в сфере налогообложения. По показателю, который отражает удобство и простоту уплаты налогов, за год Российская Федерация поднялась с 94 на 64 позицию (Таблица 4).

Таблица 4

Динамика рейтинга "Ведение бизнеса" в России
в 2005 - 2011 гг.

По агрегированному значению индикатора "Налогообложение" за 2011 год Российская Федерация заняла 64 место в рейтинге. По данному показателю Российская Федерация опережает среднее значение по странам БРИКС (116 место), странам "Большой двадцатки" (83 место), уступая странам ОЭСР (в среднем - 57 место) - см. Таблицу 5. Среди стран "Большой двадцатки" только у 7 стран более высокий индивидуальный страновой рейтинг по индикатору "Налогообложение", из них 5 являются членами ОЭСР: Австралия (48 место), Великобритания (16 место), Канада (8 место), Франция (53 место), Южная Корея (30 место), а также Саудовская Аравия (3 место) и ЮАР (32 место) - см. Приложение 1.

Основным конкурентным преимуществом этих стран по сравнению с Российской Федерацией является более низкая налоговая нагрузка на компании, преимущественно в части налогов на фонд оплаты труда и прочих налогов.

Высокий уровень налогообложения фонда оплаты труда в 2011 году в Российской Федерации связан с применением 34% ставки по страховым взносам - в условиях оценки по модельной компании это ведет к изъятию 41,2% прибыли, в то время как в среднем в странах ОЭСР и "Большой двадцатки" - 22,8%, в странах БРИКС - 28,2%. Следует отметить, что по отдельным странам уровень нагрузки на фонд оплаты труда несколько занижен, так как не учитывает выплаты с фонда оплаты труда, уплачиваемые самими работниками. По итогам 2012 года следует ожидать снижения нагрузки на фонд оплаты труда в Российской Федерации в связи со снижением с 1 января 2012 года ставки страховых взносов до 30%.

Высокая нагрузка в Российской Федерации по группе "других налогов" связана с налогообложением имущества организаций. Это связано, в первую очередь, с тем, что в большинстве стран ОЭСР активная часть производственных фондов освобождается от имущественного налогообложения. В связи с этим важнейшей мерой в Российской Федерации стала отмена с 2013 года налога на имущество организаций в отношении вновь вводимого движимого имущества - по экспертным оценкам, около половины балансовой стоимости основных средств составляет движимое имущество. При прочих равных условиях вступление в силу этой нормы позволит Российской Федерации и в дальнейшем продвинуться в рейтинге.

Таким образом, в части показателей налоговых выплат модельной компании в Российской Федерации следует ожидать снижения нагрузки в 2012 году как результат понижения ставок страховых взносов и дальнейшего снижения нагрузки в 2013 году в результате отмены налога на имущество организаций в отношении вновь вводимого движимого имущества.

Таблица 5

Значение индикатора "Налогообложение" рейтинга "Ведение
бизнеса" за 2011 год <1>

--------------------------------

<1> По данным Doing business 2013.

Индикаторы Doing Business оценивают только условия ведения деятельности на уровне компаний и не учитывают условия налогообложения физических лиц (в том числе уровень налога на доходы физических лиц, налогов на потребление, взносов на социальные нужды, уплачиваемых самим работником).

С целью более объективной оценки налоговой нагрузки на компании и физических лиц в разных странах возможно сопоставить условия налогообложения модельной организации и физических лиц, являющихся ее работниками. Для анализа использована информация о ставках соответствующих налогов (в том числе расчетных эффективных ставках) и о совокупной доле налогов и обязательных платежей в затратах на оплату труда по странам ОЭСР (Приложение 2).

В расчетах учтены следующие параметры:

- годовой объем выручки (без НДС) - 100 млн. рублей;

- расходы на заработную плату в целом по компании - 20 млн. рублей;

- материальные расходы (без НДС) - 60 млн. рублей;

- налоги, учитываемые при расчете корпоративной налоговой нагрузки:

- взносы на социальное страхование, уплачиваемые работодателем;

- налог на прибыль организаций.

- налоговая нагрузка на физических лиц учитывает социальные вычеты по НДФЛ, пособия и прочие выплаты государства при условии, что работник состоит в браке, является единственно работающим в семье, имеет двух несовершеннолетних детей, доход соответствует среднемесячному значению по стране; нагрузка включает следующие налоги:

- НДФЛ, уплачиваемый работником со среднемесячным по стране доходом;

- страховые взносы на социальное страхование, уплачиваемые самим работником;

- НДС, уплаченный по стандартной ставке, с доходов после уплаты НДФЛ.

В указанных условиях в Российской Федерации показатели налоговой нагрузки по итогам 2012 года составят:

для организаций

1. взносы на социальное страхование = 20 млн. рублей (заработная плата работников) * 30% (ставка) = 6 млн. рублей

2. налог на прибыль организаций = (100 млн. рублей (выручка) - 60 млн. рублей (материальные расходы) - 20 млн. рублей (расходы на оплату труда) - 6 млн. рублей (взносы на социальное страхование)) * 20% (ставка налога на прибыль) = 2,8 млн. рублей

3. налоговая нагрузка = (6 млн. рублей + 2,8 млн. рублей) / 100 млн. руб. (выручка) = 8,8%

для физических лиц

1. НДФЛ, уплачиваемый работником со среднемесячным по стране доходом = 20 млн. рублей (заработная плата работников) * 10,79% (расчетная ставка НДФЛ с учетом стандартных вычетов на двух несовершеннолетних детей) = 2,2 млн. рублей

2. НДС, уплаченный по стандартной ставке, с доходов после уплаты НДФЛ = (20 млн. рублей - 2,2 млн. рублей) * 15,25% (расчетная ставка НДС) = 2,7 млн. рублей

3. налоговая нагрузка = (2,2 млн. рублей + 2,7 млн. рублей) / 20 млн. рублей = 24,4%

Результаты проведенного анализа показывают, что по уровню налоговой нагрузки модельной компании Российская Федерация в группе стран ОЭСР в условиях 2011 года занимает 26 место из 34 стран (Приложение 3). Налоговая нагрузка в условиях 2011 года составляет 9,45% выручки модельной организации. Основной фактор, оказывающий влияние на высокий уровень нагрузки - ставки страховых взносов на социальное страхование (34% в 2011 году). В результате снижения ставок в 2012 году до 30% Российская Федерация поднялась на 23 позицию в рейтинге, налоговая нагрузка снизилась до 8,81% выручки организации.

Налоговая нагрузка на физических лиц в Российской Федерации в 2011 году составила 25,25% от доходов работника. По сравнению со странами ОЭСР Российская Федерация занимает 16 место из 34. В 2012 году налоговая нагрузка снизилась до 24,4% за счет повышения стандартных налоговых вычетов на детей. (Приложение 4).

Следует отметить, что страны ОЭСР на фоне снижения доходов бюджетов в 2008 - 2009 годах приняли меры по увеличению налоговой нагрузки на потребление (в том числе за счет повышения ставок НДС, акцизов) и снижения налогов на труд и капитал.

3. Общие тенденции развития налоговых систем отдельных стран

Общей тенденцией развития налоговых систем большинства стран в последние годы продолжают оставаться меры, направленные на бюджетную консолидацию как способ выхода из финансового кризиса 2008 - 2009 годов. При этом в свете относительно медленного восстановления экономик многие страны также стремятся стимулировать рост инвестиций и занятости населения путем введения целевых и зачастую временных мер налоговой политики.

Одним из основных способов повышения налоговых поступлений в целях покрытия бюджетного дефицита являются решения правительств об изменении налоговых ставок.

Анализ мер, принятых странами - членами ОЭСР с начала мирового финансового кризиса, показывает, что налоговые ставки растут в отношении налогов на потребление и налогов на доходы физических лиц с высоким доходом. В свою очередь, ставки корпоративного налога на прибыль в основном снижаются.

Таблица 6

Количество стран - членов ОЭСР, изменивших ставки налогов
с 2007 по 2013 год

Налог на добавленную стоимость

При рассмотрении особенностей налоговой политики развитых стран в отношении НДС отмечается явная тенденция роста стандартных ставок по налогу, часто сопровождаемого увеличениями пониженных ставок. С 2007 года 18 стран - членов ОЭСР увеличили стандартную ставку НДС (без учета Франции и Японии, которые планируют увеличение стандартных ставок НДС в 2014 году, и Словении, которая также планирует увеличить ставку налога, если не справится с задачей сокращения дефицита государственного бюджета иными мерами) - см. Приложение 5.

В среднем рост ставки по странам, увеличившим стандартную ставку НДС за период с 2007 года, составил 2 процентных пункта. В итоге, в 2013 году среднеарифметическое значение ставок НДС в странах - членах ОЭСР составляет 18,9%. При этом в 20 из 34 стран ОЭСР ставки НДС превышают или равны 20%, в 8 странах - от 15% до 19%, в 5 странах стандартная ставка не превышает 10% (Австралия, Канада, Южная Корея, Швейцария).

При анализе системы взимания НДС в каждой конкретной стране важно учитывать не только уровень стандартных ставок налога, но и ряд других факторов, влияющих на величину фактических поступлений. Среди таких факторов: наличие пониженных ставок в отношении отдельных групп товаров и услуг, освобождений от налога ряда операций и специальных налоговых режимов, общая эффективность администрирования налога.

В условиях поиска странами способов мобилизации дополнительных доходов бюджетов повышение стандартных ставок НДС является далеко не единственным инструментом, особенно для стран с относительно высокой ставкой. В таких случаях дополнительные возможности повышения "эффективности" НДС для бюджетов связаны с расширением налоговой базы, в том числе путем ограничения применения пониженных ставок налога и освобождений, улучшения налогового администрирования. Так, с 2007 года ряд стран в качестве меры расширения налоговой базы отменили пониженные ставки по НДС в отношении отдельных видов товаров и услуг, пересмотрели политику освобождения ряда операций.

Содержание понятия эффективности НДС требует уточнения. Общая концепция взимания НДС предполагает налогообложение конечного потребления. При этом считается, что НДС наиболее эффективен в том случае, когда все конечное потребление в стране облагается по единой ставке. Наличие освобождений и применение пониженных ставок ведет к снижению эффективности налога в результате снижения доходов бюджета и роста расходов на администрирование налога.

Интегральным показателем доходности НДС является показатель VRR (VAT Revenue Ratio), характеризующий бюджетную эффективность взимания налога. Показатель VRR оценивает отклонение между фактическими поступлениями НДС в бюджет за год и теоретической величиной налога, которая должна была бы поступить в случае применения единой ставки налога ко всей потенциальной налоговой базе по НДС в условиях полной собираемости налога <1>.

--------------------------------

<1> Tax policy roundtables// OECD// CTPA/CFA(2013)1.

Показатель рассчитывается по формуле:

,

где:

VR - фактические поступления НДС в бюджет;

B - потенциальная налоговая база НДС;

r - стандартная ставка НДС.

В соответствии с этим подходом в качестве фактических поступлений учитываются поступления, рассчитанные по всем ставкам, которые установлены в стране, а к потенциальной налоговой базе применяется только стандартная ставка. Чем ближе значение VRR к 1, тем выше эффективность НДС.

Как правило, в странах, где отсутствует льготные ставки НДС, показатель VRR выше, что при этом не исключает, что стандартная ставка НДС может быть относительно низкой.

Среднее значение показателя VRR в 2003 - 2011 годах в Российской Федерации составило 0,53, что практически соответствует среднему уровню по странам ОЭСР (см. Приложение 6). При этом среди стран ОЭСР можно выделить страны с наиболее высоким показателем VRR: Новая Зеландия (среднее значение 1,01), Люксембург (среднее значение 0,91) и Швейцария (среднее значение 0,73).

Высокие значения показателей, в отдельных случаях превышающих 1, связаны с ограниченным применением освобождений, отсутствием пониженных ставок, а также структурой экономики (например, высокая доля банковского сектора, операции которого не облагаются НДС).

Показателен пример Новой Зеландии, система взимания НДС которой при ставке 12,5% обеспечила в 2009 году относительные доходы выше, чем система взимания налога во Франции и Германии при ставке 19%. При этом в результате повышения ставки НДС в Новой Зеландии до 15%, с сохранением аналогичной системы освобождений и отсутствием пониженных ставок, доходы бюджета в сопоставимых условиях в 2011 году, по оценкам экспертов, превысят соответствующие доходы Дании, Норвегии и Швеции, взимающих НДС по ставке 25%.

Следует обратить внимание на высокий уровень VRR в Китае, где показатель в среднем равен 1,15, что является следствием возмещения налога при экспортных операциях не в полном объеме. Процент возмещаемого налога устанавливается правительством в отношении отдельных видов продукции и может пересматриваться в течение года. В отношении особо поддерживаемых государством отраслей (успешно конкурирующих на мировом рынке), например автомобилестроения, возмещение осуществляется в полном объеме. Так, при стандартной ставке 17% возмещение "входного" НДС осуществляется по следующим ставкам: экспорт угля - 8%, одежды, обуви, бытовой электроники и мебели - 13%, машин и оборудования - 11%, транспортных средств - 17%.

Акцизы

Страны - члены ОЭСР продолжают увеличивать ускоренными темпами ставки акцизов на алкогольную и табачную продукцию. При этом рост акцизов на бензин и различные виды топлива относительно невысок.

Налоги на доходы физических лиц

В области взимания подоходного налога акцент реформ, проведенных странами за последние годы, был также, в первую очередь, направлен на мобилизацию доходов бюджетов. В ряде стран были увеличены ставки налогов на доходы физических лиц, в большинстве случаев в отношении лиц с высоким уровнем дохода (например, Канада, Словакия, Словения (как временная мера), США, Франция, Чехия). Израиль перешел к прогрессивной шкале налога.

Максимальная ставка НДФЛ с 2007 года увеличена в 18 странах - членах ОЭСР (Таблица 6), хотя некоторые из этих увеличений носят временный характер, либо применяются только при достаточно высоких пороговых значениях доходов. И только в 7 странах ставка НДФЛ за этот период была снижена.

Ряд стран, например Финляндия и Франция, используют инструменты сдерживания налоговых расходов бюджетов путем замедленной по сравнению с инфляцией индексации вычетов по налогу, а также изменением уровней доходов, к которым применяются пониженные ставки налога.

Корпоративные налоги на прибыль

Следует отметить, что меры в отношении корпоративных налогов на прибыль преимущественно рассматриваются как способ стимулирования инвестиций и ограничение отдельных видов расходов компаний. В свою очередь, меры налоговой политики направлены, с одной стороны, на расширение налоговой базы по налогу (в том числе, через ограничение отнесения на расходы процентов по кредитам, займам, а также ограничение возможностей переноса убытков прошлых периодов на будущее), с другой стороны - на сужение налоговой базы и предоставление отдельных стимулирующих механизмов для налогоплательщиков (в том числе, путем расширения возможностей применения ускоренной амортизации, создания особых условий принятия расходов по НИОКР).

При этом сохраняется общая тенденция снижения ставок корпоративного налога на прибыль, начавшаяся во время кризиса. Так, за период 2007 - 2013 годов из 34 стран - членов ОЭСР 19 стран (56%) понизили стандартные ставки корпоративного налога на прибыль, 9 стран (26%) сохранили уровень ставок и только 6 стран (18%) ставки увеличили (Таблица 6).

В итоге, среднеарифметическое значение ставок корпоративного налога на прибыль в странах - членах ОЭСР снизилось с 27% в 2007 году до 25,3% в 2013 году. При этом в 2013 году в 20 из 34 стран - членов ОЭСР стандартная ставка превышает 20%, в 9 странах - равна или превышает 30% - Приложение 7.

В отношении иных налогов рядом стран были предприняты меры по повышенному налогообложению жилой недвижимости, но с точки зрения доходов бюджетов такие меры малозначительны. Так, Ирландия и Словакия приняли меры в направлении общего увеличения уровня налогообложения жилой недвижимости, в то время как Чехия и Португалия повысили налоги, взимаемые при совершении сделок с недвижимым имуществом. Что касается налогов на капитал и трансферт капитала, он был увеличен во Франции (как постоянная мера) и в Испании (как временная мера), в то время как Ирландия и США повысили налоги на наследство.