3. "Методические рекомендации по реализации органами государственного контроля (надзора) РФ, органами государственного контроля (надзора) субъектов РФ и органами муниципального контроля мер, направленных на повышение результативности и эффективности осуществляемых ими в рамках контрольно-надзорной деятельности проверок" (утв. протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 09.06.2016 N 142)

Проведение плановых проверок осуществляется на основе разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - ежегодные планы проведения плановых проверок).

Правовое регулирование разработки и утверждения ежегодных планов проведения плановых проверок осуществляется в соответствии со статьей 9 Федерального закона N 294-ФЗ и Правилами подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 489 (далее - Правила подготовки ежегодных планов проведения плановых проверок).

При разработке ежегодных планов проведения плановых проверок органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля исходят из установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами требований.

Следует указать, что в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ нарушение требований части 2 статьи 9 (проведение проверки не чаще чем один раз в три года или иные сроки, установленные в соответствии с законодательством), части 3 статьи 9 (проведение плановых проверок на основе ежегодных планов проведения плановых проверок) является грубым нарушением требований Федерального закона N 294-ФЗ, что влечет за собой недействительность результатов проверки.

Таким образом, соблюдение установленных требований необходимо для исключения безрезультативных (запланированных, но непроведенных) проверок.

В соответствии с частью 8 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:

государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

Сокращенные сроки между плановыми проверками (два и более раза в три года) в соответствии с частью 9 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ могут быть предусмотрены Правительством Российской Федерации в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, образования и в социальной сфере, в сфере теплоснабжения, электроэнергетики, энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Следует учитывать, что в настоящее время сокращенные сроки между плановыми проверками установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. N 944 только в отношении утвержденных указанным постановлением Правительства Российской Федерации перечней видов деятельности в сфере здравоохранения, образования и в социальной сфере, а перечни видов деятельности в сфере теплоснабжения, электроэнергетики, энергосбережения и повышения энергетической эффективности не утверждены. Необходимо отметить, что сокращенные сроки распространяются только на виды государственного контроля (надзора), указанные в постановлении Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. N 944.

Основания и условия включения в ежегодный план проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей также могут быть установлены федеральными законами, определяющими особенности организации и проведения проверок в отдельных сферах государственного контроля (надзора).

Частью 4 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ определены виды государственного контроля (надзора), при осуществлении которых другими федеральными законами могут устанавливаться особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры.

Например, в соответствии с частью 4 статьи 27 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является:

истечение трех лет со дня государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области связи, если их деятельность не подлежит лицензированию;

истечение двух лет со дня окончания проведения последней плановой проверки.

Согласно части 5 статьи 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение одного года со дня:

выдачи в установленном законодательством Российской Федерации порядке разрешения на эксплуатацию гидротехнического сооружения;

окончания проведения последней плановой проверки.

Пунктом 8 статьи 7 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" предусмотрено, что основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение одного года со дня:

государственной регистрации юридического лица, являющегося субъектом естественной монополии;

окончания проведения последней плановой проверки субъекта естественной монополии.

Таким образом, при разработке ежегодных планов проведения плановых проверок для определения оснований включения в указанные планы проверок в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, предусмотренного частью 4 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ, необходимо учитывать требования отраслевых законов. Ошибки при определении оснований включения проверок в ежегодные планы проведения плановых проверок могут привести к невозможности их проведения (безрезультативности).

Следует отметить, что на практике возможность полного охвата плановыми проверками возможна только в отношении отдельных объектов контроля. Таким образом, если количество юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, в отношении которых имеются основания для проведения плановых проверок, превышает возможности органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, контрольно-надзорные органы должны выбирать из общего числа юридических лиц, индивидуальных предпринимателей тех субъектов предпринимательской деятельности, в отношении которых может быть проведена плановая проверка.

Ориентиры по отбору юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, проверки в отношении которых должны включаться в ежегодные планы проведения плановых проверок, приведены в подпункте "б" пункта 3 Правил подготовки ежегодных планов проведения плановых проверок.

Необходимо учитывать такие критерии, как результаты проведенных за последние три года внеплановых проверок, состояние соблюдения обязательных требований и потенциальный риск причинения вреда от осуществляемой юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем деятельности.

Проведенные внеплановые проверки позволяют оценить соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, а также определить необходимость проведения плановой проверки в ближайшие возможные сроки. Результаты внеплановой проверки, свидетельствующие об отсутствии нарушений в деятельности субъекта предпринимательской деятельности, позволяют отложить проведение плановой проверки его деятельности на год и более.

Выводы о состоянии соблюдения обязательных требований могут быть сделаны также на основе анализа случаев привлечения субъекта предпринимательской деятельности, его должностных лиц к административной ответственности за совершенные правонарушения. При этом, привлечение к административной ответственности возможно без предварительного проведения проверок в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Наличие нарушений свидетельствует о недобросовестности поведения субъекта предпринимательской деятельности, что требует усиленного внимания органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. Практические наблюдения показывают, что наличие у субъекта предпринимательской деятельности нарушений в отдельной сфере позволяет с высокой долей вероятности предположить наличие нарушений и в других сферах. Для этого целесообразно наладить взаимодействие с другими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в целях обмена информацией.

Кроме результатов проверок и наличия административных правонарушений, состояние соблюдения обязательных требований может быть проанализировано на основе обращений граждан, информации органов государственной власти и органов местного самоуправления, публикаций средств массовой информации.

Еще одним критерием при отборе кандидатов для проведения плановой проверки является потенциальный риск причинения вреда, связанного с осуществляемой юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем деятельностью.

В результате нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований может быть причинен вред охраняемым законом ценностям, в частности жизни и здоровью граждан, нравственности, сохранности животных, растений, иных объектов окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, правам и законным интересам граждан и организаций, имуществу, установленному порядку управления, обороноспособности страны, безопасности и экономическим интересам государства, стабильности финансового сектора.

Сфера возможного причинения вреда, а также его масштаб зависят от деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя. В ежегодный план проведения плановых проверок должны включаться юридические лица, индивидуальные предприниматели, в деятельности которых нарушение обязательных требований может привести к причинению наибольшего вреда охраняемым законом ценностям.

Потенциальная опасность деятельности субъекта предпринимательской деятельности также может возрастать в зависимости от изменения различного рода внешних факторов климатического, природного, техногенного, социально-экономического характера и др. Учет внешних факторов, прогнозирование их состояния на следующий год также должны приниматься во внимание при планировании проверок.

При включении объекта контроля в ежегодный план проведения плановых проверок необходимо исходить из всех трех названных критериев. Комплексный анализ может быть проведен только при помощи работы соответствующей базы данных, ведомственной информационной системы, позволяющей классифицировать объекты контроля по совокупности этих критериев.

Значение каждого из этих критериев необходимо определять с учетом вида государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Тщательный отбор объектов контроля, планируемых к включению в ежегодные планы, позволит повысить эффективность проведения проверок.

3.4. "Надзорные каникулы"

При планировании плановых проверок на 2016 - 2018 годы следует учитывать, что в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 246-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с 1 января 2016 г. по 31 декабря 2018 г. в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных в соответствии с положениями статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к субъектам малого предпринимательства, плановые проверки не проводятся, за исключением случаев, предусмотренных статьей 26.1 Федерального закона N 294-ФЗ.

К указанным случаям относятся следующие случаи:

осуществление субъектами малого предпринимательства видов деятельности, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ, а именно виды деятельности, перечисленные в постановлении Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. N 944 "Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью";

вынесение в отношении субъектов малого предпринимательства вступившего в законную силу постановления о назначении административного наказания за совершение грубого нарушения, определенного в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, или административного наказания в виде дисквалификации или административного приостановления деятельности либо принятие решения о приостановлении и (или) аннулировании лицензии, выданной в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", и с даты окончания проведения проверки, по результатам которой вынесено такое постановление либо принято такое решение, прошло менее трех лет;

осуществление в отношении субъектов малого предпринимательства отдельных видов контроля (надзора), перечень которых установлен частью 6 статьи 26.1 Федерального закона N 294-ФЗ.

Возможность проведения плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства должна определяться с учетом "надзорных каникул". Планирование проверок на основе ложных сведений может привести к невозможности их проведения (безрезультативности).

Одним из вариантов возможной оптимизации контрольно-надзорной деятельности является организация и проведение совместных проверок. При совместной проверке несколько органов государственного контроля (надзора) или органов муниципального контроля проверяют деятельность одного субъекта предпринимательской деятельности.

Федеральный закон N 294-ФЗ содержит указание на возможность проведения совместных проверок, однако их правовое регулирование недостаточно.

Исключением являются федеральные законы от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" и от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток", которыми установлена обязательность совместных плановых проверок в установленных законодательством случаях, а также принятое в развитие Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ постановление Правительства Российской Федерации от 22 октября 2015 г. N 1132 "О совместных плановых проверках, проводимых в отношении резидентов территории опережающего социально-экономического развития органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля".

Целесообразность проведения совместных проверок должна определяться контрольно-надзорными органами с учетом близости предметов контроля (надзора), возможности одновременной работы должностных лиц различных контрольно-надзорных органов на объекте контроля.

При составлении ежегодного плана проведения плановых проверок орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля согласовывает планируемые проверки с другими заинтересованными контрольно-надзорными органами, если их осуществление намечается совместно с указанными органами.

Порядок указанного согласования не установлен, поэтому такое согласование осуществляется по общим правилам межведомственного документооборота. При устойчивой практике проведения совместных проверок порядок взаимодействия по согласованию совместных проверок может быть закреплен официально. Примером может служить Административный регламент взаимодействия ФМБА России и Ростехнадзора при проведении совместных плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденный приказами ФМБА России N 52, Ростехнадзора N 169 от 19 марта 2012 г.

В соответствии с частью 6.1 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ предложения руководителям контрольно-надзорных органов о проведении совместных плановых проверок могут быть внесены органами прокуратуры после рассмотрения проектов ежегодных планов проведения плановых проверок.

При принятии предложения органов прокуратуры согласование единого срока проверки осуществляется контрольно-надзорными органами между собой самостоятельно по общим правилам межведомственного документооборота. При определении единого периода проверки должны быть учтены такие обстоятельства, как периодичность проверок (в том числе установленная постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. N 944), сезонный характер контроля (надзора). Например, мероприятия по контролю за соблюдением земельного законодательства, законодательства о дорожной деятельности, о пожарной безопасности в лесах и др. в силу своей специфики затруднительно осуществлять при наличии снежного покрова.

В соответствии с частью 4 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ в ежегодном плане проведения плановых проверок указываются:

наименования юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями;

цель и основание проведения каждой плановой проверки;

дата начала и сроки проведения каждой плановой проверки;

наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющего конкретную плановую проверку. При проведении плановой проверки органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля совместно указываются наименования всех участвующих в такой проверке органов.

Форма, в соответствии с которой составляется ежегодный план проведения плановых проверок, установлена в приложении к Правилам составления ежегодных планов проведения плановых проверок.

В соответствии с указанной формой в ежегодном плане проведения плановых проверок также указываются основной государственный регистрационный номер (ОГРН, ОГРНИП) и идентификационный номер налогоплательщика (ИНН) проверяемого лица, форма проведения проверки (документарная, выездная, документарная и выездная), а для субъектов малого предпринимательства - также информация, касающаяся постановления о назначении административного наказания или решения о приостановлении и (или) аннулировании лицензии, сведения о дате их вступления в законную силу и дате окончания проведения проверки, по результатам которой они приняты (для применения в период "надзорных каникул").

Подготовленный проект ежегодного плана проведения плановых проверок подлежит направлению до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, в орган прокуратуры по месту нахождения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых планируется проведение плановых проверок.

Рассмотрение проектов ежегодных планов проведения плановых проверок осуществляется органами прокуратуры на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля, а также для внесения предложений о проведении совместных плановых проверок. Предложения органов прокуратуры должны поступить до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок.

Доработанный с учетом предложений органа прокуратуры ежегодный план проведения плановых проверок подлежит утверждению руководителем органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и должен быть направлен в соответствующий орган прокуратуры до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо в форме электронного документа, подписанного электронной подписью. Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в сети "Интернет" либо иным доступным способом.

Ежегодные планы проведения плановых проверок, утвержденные территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляют переданные полномочия Российской Федерации по осуществлению такого контроля (надзора), представляются указанными органами также в соответствующие федеральные органы исполнительной власти до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок.

Переданные в федеральный орган исполнительной власти утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок территориальных органов указанного федерального органа исполнительной власти включаются в ежегодный план, разрабатываемый этим федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, до 31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, и размещаются федеральными органами исполнительной власти на своих официальных сайтах в сети "Интернет".

В свою очередь, органы прокуратуры обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок. Сформированный Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодный сводный план проведения плановых проверок размещается на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок.

Ежегодный план проведения плановых проверок органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля размещается на официальном сайте утвердившего его контрольно-надзорного органа в сети "Интернет", ежегодный план проведения плановых проверок федерального органа исполнительной власти, включающий сведения из ежегодных планов проведения плановых проверок его территориальных органов, размещается на официальном сайте федерального органа исполнительной власти в сети "Интернет", а ежегодный сводный план проведения плановых проверок размещается на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет".

Кроме того, на основании пункта 19 Порядка формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 11 августа 2010 г. N 313, прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним транспортные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур обеспечивают размещение на сайтах соответствующих прокуратур соответствующих планов проверок в пределах субъекта Российской Федерации либо в пределах компетенции специализированной прокуратуры как частей ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.

Таким образом, ежегодные планы проведения плановых проверок размещаются в сети "Интернет" на нескольких сайтах. Следует отметить, что в судебной практике отсутствие проверки в ежегодном сводном плане проведения плановых проверок, размещенном на сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, при наличии указанной проверки в ежегодном плане проведения плановых проверок, размещенном на сайте органа государственного контроля (надзора), признано несущественным нарушением, не влияющим на законность проверки (постановление ФАС Дальневосточного округа от 5 декабря 2012 г. N Ф03-5429/2012 по делу N А73-6411/2012).