3. "Доклад о результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2018 год"

В соответствии с пунктом 3 плана мониторинга Минюстом России и ФСИН России проведен мониторинг правоприменения в сфере действия УК РФ, Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (далее - УИК РФ), а также подзаконных нормативных правовых актов в части исполнения наказания в виде принудительных работ.

В 2018 году принято два федеральных закона, направленных на совершенствование правового регулирования в указанной сфере.

Федеральным законом от 23 апреля 2018 г. N 96-ФЗ "О внесении изменений в статью 53.1 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 96-ФЗ) внесены изменения, предусматривающие замену неотбытой части наказания в виде принудительных работ лишением свободы в случае признания осужденного к принудительным работам злостным нарушителем порядка и условий отбывания принудительных работ. Принятие данного федерального закона было обусловлено необходимостью реализации принципа справедливости уголовного законодательства и целей уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации.

Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. N 540-ФЗ "О внесении изменений в статьи 53.1 и 80 Уголовного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 540-ФЗ) предусматривает сокращение сроков фактически отбытого наказания, после которого возможна замена наказания в виде лишения свободы принудительными работами, по сравнению со сроками, необходимыми для замены лишения свободы иными, более мягкими видами наказаний или для применения условно-досрочного освобождения. Данные изменения обусловлены спецификой принудительных работ, которые являются наиболее тяжким видом наказания из всех видов наказаний, не связанных с изоляцией от общества. В то же время, так как условия отбывания данного вида наказания в исправительных центрах под надзором администрации существенно отличаются в сторону смягчения от условий отбывания наказания в виде лишения свободы в исправительных учреждениях, новое регулирование будет способствовать дальнейшей ресоциализации осужденных. В связи с этим Федеральным законом N 540-ФЗ предусматривается механизм, в соответствии с которым у осужденного в первую очередь возникает право на замену наказания в виде лишения свободы принудительными работами, а в дальнейшем - право на условно-досрочное освобождение.

В целях обеспечения исполнения наказаний в виде принудительных работ ФСИН России проводится работа по созданию системы исправительных центров. В 57 субъектах Российской Федерации создано 14 исправительных центров (далее также - ИЦ) и 43 участка исправительных учреждений, функционирующих как исправительные центры (далее также - УФИЦ), с общим лимитом наполнения 4 116 осужденных, продолжается деятельность по расширению системы исправительных центров.

Следует отметить, что одним из следствий принятия Федерального закона N 540-ФЗ стало значительное увеличение количества судебных решений о применении наказания в виде принудительных работ. Согласно статье 53.1 УК РФ принудительные работы применяются как альтернатива лишению свободы в случаях, предусмотренных соответствующими статьями Особенной части УК РФ, за совершение преступления небольшой или средней тяжести либо за совершение тяжкого преступления впервые и назначаются на срок от 2 месяцев до 5 лет. Вместе с тем положения статьи 80 УК РФ, касающиеся замены неотбытой части лишения свободы принудительными работами, распространяются на все категории осужденных к лишению свободы, при этом срок назначения принудительных работ указанным лицам не ограничен.

В итоге в исправительные центры в связи с заменой неотбытой части лишения свободы принудительными работами поступает большое количество осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления с длительными сроками наказания. Например, в одном из случаев осужденному по части первой статьи 131 и части второй статьи 105 УК РФ неотбытая часть лишения свободы была заменена на 8 лет 9 месяцев 27 дней принудительных работ.

С учетом изложенного целесообразно рекомендовать Верховному Суду Российской Федерации обобщить практику применения наказания в виде принудительных работ.

С 1 января 2020 г. вступают в силу поправки в УИК РФ, введенные Федеральным законом от 18 июля 2019 г. N 179-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 179-ФЗ). УИК РФ дополнен положениями, устанавливающими возможность привлечения к труду осужденных к принудительным работам и осужденных к лишению свободы с отбыванием наказания в колониях-поселениях. В целях расширения трудозанятости осужденных предусматривается возможность трудоустройства их на объектах организаций, определяемых федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, с проживанием в специально предназначенных для осужденных общежитиях, расположенных вне пределов исправительных центров, по месту нахождения указанных объектов. При этом предусматривается, что организации, привлекающие осужденных к труду, обязаны обеспечивать им условия труда в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, с учетом особенностей, установленных уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации.

Наряду с этим Минюстом России подготовлен проект федерального закона "О внесении изменения в статью 60.3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации", предусматривающий порядок зачета времени содержания осужденного под стражей в качестве меры пресечения, следования в исправительный центр под конвоем и краткосрочных выездов в срок принудительных работ.

В ходе изучения правоприменительной практики дополнительно выявлен ряд проблем, связанных с реализацией данного вида наказания.

Как установлено частью второй статьи 53.1 УК РФ, в случае если суд, назначив наказание в виде лишения свободы, придет к выводу о возможности исправления осужденного без реального отбывания наказания в местах лишения свободы, он постановляет заменить осужденному наказание в виде лишения свободы принудительными работами. Вместе с тем ряд статей Особенной части УК РФ не содержат такой санкции, как лишение свободы за предусмотренные ими преступления, при этом наказание в виде принудительных работ за такие преступления предусмотрены (например, часть первая статьи 159.1, часть первая статьи 159.2, часть первая статьи 159.3 УК РФ). В настоящее время судами практикуется назначение принудительных работ без назначения лишения свободы.

В то же время в целях единообразного применения судами наказания в виде принудительных работ Верховным Судом Российской Федерации было принято постановление Пленума от 18 декабря 2018 г. N 43 "О внесении изменений в постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2011 г. N 21 "О практике применения судами законодательства об исполнении приговора" и от 22 декабря 2015 г. N 58 "О практике назначения судами Российской Федерации уголовного наказания". При этом Верховный Суд Российской Федерации ориентировал суды на назначение принудительных работ исключительно как на альтернативу лишению свободы.

В связи с этим предлагается поручить Минюсту России совместно с заинтересованными государственными органами проработать вопрос внесения в УК РФ изменений в части определения принудительных работ как самостоятельного вида наказания, без предварительного назначения лишения свободы.

Частью второй статьи 60.5 УИК РФ предусмотрено, что при отсутствии у осужденных к принудительным работам собственных средств обеспечение их одеждой, обувью и питанием осуществляется за счет средств федерального бюджета по нормам, установленным Правительством Российской Федерации, в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний. Вместе с тем для осуществления нормальной жизнедеятельности, соблюдения санитарно-эпидемиологических норм и снижения риска возникновения инфекционных заболеваний у осужденных к принудительным работам, не имеющих собственных средств, необходимо их обеспечение индивидуальными средствами гигиены (по аналогии с нормой статьи 90 УИК РФ в отношении осужденных к лишению свободы).

Порядок осуществления надзора за осужденными к принудительным работам, утвержденный приказом Минюста России от 27 декабря 2016 г. N 311, предписывает проведение проверок наличия осужденных в УФИЦ ежедневно не менее двух раз в день. В настоящее время в связи с расширением практики применения принудительных работ наполнение УФИЦ стабильно увеличивается. При этом осужденных часто трудоустраивают на объектах сторонних организаций, расположенных на значительном удалении от УФИЦ, поэтому осуществление ежедневных проверок осужденных с учетом дефицита персонала приведет к необходимости значительного расширения штатной численности сотрудников УФИЦ и, соответственно, к увеличению расходов бюджетных средств на их содержание.

С учетом категории преступлений, за которые назначаются принудительные работы (преступления небольшой или средней тяжести либо тяжкие преступления, совершенные впервые), а также того, что суд при назначении данного наказания всесторонне оценивает личность осужденного и приходит выводу о возможности его исправления без реального отбывания наказания в местах лишения свободы, ежедневные выездные проверки указанных лиц по месту пребывания вне УФИЦ представляются нецелесообразными.

В ходе работы по уточнению подзаконных нормативных правовых актов в связи с принятием Федерального закона N 179-ФЗ предлагается изменить порядок осуществления надзора по месту работы и вне пределов исправительного центра за осужденными, проживающими за пределами исправительного центра либо находящимися на стационарном лечении в медицинских организациях государственной или муниципальной системы здравоохранения. При этом осуществление надзора возможно путем ежедневных проверок осужденных по месту работы с использованием средств связи, а также ежемесячного посещения мест работы осужденных, мест проживания за пределами УФИЦ, медицинских организаций государственной или муниципальной системы здравоохранения с отражением результатов таких проверок в ведомостях надзора, которые будут приобщаться к личным делам осужденных.

Кроме того, учитывая, что Федеральный закон N 179-ФЗ расширяет возможности трудоустройства осужденных к принудительным работам, целесообразно внести изменения в часть четвертую статьи 173 УИК РФ, согласно которой паспорта, трудовые книжки и пенсионные документы осужденных хранятся в личном деле и выдаются осужденным только при освобождении. Указанное положение требует корректировки в связи с тем, что выдача паспорта осужденному к принудительным работам требуется для решения вопросов трудоустройства, приобретения проездных документов в случае разрешения выезда за пределы исправительных центров, а также для решения иных социально-бытовых вопросов.

Федеральным законом N 96-ФЗ введена новая редакция части шестой статьи 53.1 УК РФ, предусматривающая замену неотбытой части наказания в виде принудительных работ лишением свободы не только в случае уклонения осужденного от отбывания принудительных работ, но и в случае признания осужденного злостным нарушителем порядка и условий отбывания принудительных работ. Одновременно указанным федеральным законом внесены изменения в ряд статей Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), регулирующих вопросы исполнения приговора, закрепившие полномочия суда по принятию решений о замене неотбытой части наказания в виде принудительных работ лишением свободы в отношении осужденных, уклоняющихся от отбывания принудительных работ либо признанных злостными нарушителями порядка и условий их отбывания, о заключении под стражу осужденного к принудительным работам, уклонившегося от получения предписания, указанного в части второй статьи 60.2 УПК РФ, или не прибывшего к месту отбывания наказания в установленный в предписании срок, и о применении отсрочки исполнения приговора об осуждении к принудительным работам.

Вместе с тем на этапе рассмотрения указанного проекта в Государственной Думе не были учтены предложения Минюста России и ФСИН России о необходимости дополнения УПК РФ положениями о наделении судов полномочиями по рассмотрению вопросов о заключении под стражу осужденных к принудительным работам, скрывшихся в целях уклонения от отбывания наказания в виде принудительных работ. В связи с этим в деятельности исправительных центров возникают проблемы, связанные с отказами судов в удовлетворении ходатайств о заключении под стражу осужденных к принудительным работам, не возвратившихся в исправительный центр по истечении разрешенного срока выезда, а также самовольно оставивших исправительный центр, место работы и (или) место проживания, определенные администрацией исправительного центра, на срок свыше 24 часов.

Предлагается поручить Минюсту России совместно с Верховным Судом Российской Федерации проработать вопрос внесения поправок в УПК РФ, касающихся наделения судов указанными полномочиями, а также корреспондирующих изменений в УИК РФ.

Еще одним проблемным вопросом является перевод осужденных из одного исправительного центра в другой. Согласно статье 60.1 УИК РФ осужденные к принудительным работам отбывают наказание в специальных учреждениях - исправительных центрах, расположенных в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором они проживали или были осуждены. При отсутствии исправительного центра на территории субъекта Российской Федерации по месту жительства осужденного к принудительным работам или по месту его осуждения или при невозможности размещения (привлечения к труду) осужденных в имеющихся исправительных центрах осужденные направляются по согласованию с соответствующими вышестоящими органами управления уголовно-исполнительной системы Российской Федерации в исправительные центры, расположенные на территории другого субъекта Российской Федерации, в котором имеются условия для их размещения (привлечения к труду).

Бывают случаи, когда необходим перевод осужденного в исправительный центр на территории другого субъекта Российской Федерации, это может быть обусловлено отсутствием возможности оказания медицинской помощи по месту отбывания осужденным наказания, гарантиями обеспечения его личной безопасности, реорганизацией или ликвидацией исправительного центра, иными обстоятельствами, препятствующими дальнейшему нахождению осужденного в исправительном центре.

Анализ положений статей 60.1 и 60.9 УИК РФ показывает, что перевод осужденного из исправительного центра, расположенного вне территории субъекта Российской Федерации, в котором осужденный проживал, в исправительный центр, расположенный по месту его жительства, представляется допустимым. Вместе с тем статьями 60.1 - 60.21 УИК РФ, Порядком направления осужденных к месту отбывания принудительных работ, утвержденным приказом Минюста России от 28 декабря 2016 г. N 321, иными нормативными правовыми актами механизм такого перевода не определен, перечень оснований для его осуществления отсутствует. В связи с этим представляется необходимым закрепить в УИК РФ основания для перевода осужденных к принудительным работам в другой исправительный центр. Кроме того, потребуется определить порядок осуществления такого перевода, порядок оплаты проезда, обеспечения продуктами питания или деньгами на время проезда осужденного, самостоятельно следующего в другой исправительный центр.

Указанный вопрос будет прорабатываться Минюстом России по мере создания исправительных центров в каждом субъекте Российской Федерации.

Необходимо также выделить ряд проблем, связанных с оказанием лечебно-профилактической помощи осужденным к принудительным работам.

При направлении данной категории осужденных к месту отбывания наказания сотрудники территориальных органов ФСИН России сталкиваются с ситуациями, когда такие осужденные представляют сведения о необходимости прохождении ими лечения (амбулаторного или стационарного) в медицинских организациях, однако положения статьи 26 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ), устанавливающие особый порядок получения медицинской помощи лицами, задержанными, заключенными под стражу, отбывающими наказание в виде ограничения свободы, ареста, лишения свободы либо административного ареста, на осужденных к принудительным работам не распространяются. УИК РФ также не содержит норм и положений, определяющих порядок оказания медицинской помощи указанной категории осужденных.

На основании пункта 1 части 5 статьи 19 Федерального закона N 323-ФЗ, в соответствии с которым пациент имеет право на выбор врача и выбор медицинской организации, осужденный, отбывающий наказание в виде принудительных работ, вправе изъявить желание о прохождении лечения в медицинских организациях, расположенных в других субъектах Российской Федерации. В результате осужденные в течение длительного времени не приступают к отбыванию наказания и не могут быть направлены для отбывания наказания.

С учетом положений пункта 15 Правил внутреннего распорядка исправительных центров уголовно-исполнительной системы, утвержденных приказом Минюста России от 29 декабря 2016 г. N 329, организация оказания медицинской помощи осужденному к принудительным работам возлагается на администрацию исправительного центра. Таким образом, отказ администрации исправительного центра в разрешении выезда осужденному для прохождения лечения в медицинских организациях, расположенных не по месту отбывания принудительных работ, может рассматриваться как нарушение его законных прав.

Кроме того, проблемным вопросом является назначение принудительных работ лицам, больным социально значимыми заболеваниями. В уголовно-исполнительной системе Российской Федерации для медицинского обслуживания осужденных к лишению свободы организуются лечебно-профилактические учреждения (больницы, специальные психиатрические и туберкулезные больницы) и медицинские части, а для содержания и амбулаторного лечения осужденных, больных открытой формой туберкулеза, алкоголизмом и наркоманией, - лечебные исправительные учреждения. Создание указанных учреждений для осужденных к принудительным работам больных социально значимыми заболеваниями законодательством не предусмотрено. При этом содержание таких лиц совместно со здоровыми осужденными приводит к распространению заболеваний.

В целях урегулирования указанных вопросов предлагается поручить Минюсту России и Минздраву России совместно со ФСИН России дополнительно проработать вопрос о необходимости внесения изменений в законодательство Российской Федерации, в соответствии с которыми медицинская помощь осужденным к принудительным работам должна оказываться при наличии такой возможности в медицинских организациях государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения по месту отбывания наказания.

Предлагается проработать вопрос целесообразности дополнения УИК РФ положением, в соответствии с которым осужденные к принудительным работам, больные заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, направляются в исправительные центры для отбывания наказания после прохождения ими курса лечения и (или) получения заключения медицинской организации либо иной организации, осуществляющей медицинскую деятельность, о том, что их заболевание не представляет опасности для окружающих.

Остается актуальной проблема, касающаяся механизма стимулирования организаций к созданию рабочих мест для отбывания осужденными наказания в виде принудительных работ, - предоставления организациям, использующим труд осужденных, льгот по уплате налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (часть вторая статьи 60.7 УИК РФ).

Налоговым кодексом Российской Федерации субъектам Российской Федерации предоставлено право понизить ставку по налогу (относящемуся к категории федеральных налогов и сборов) на прибыль организаций в части налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов (пункт 1 статьи 284). При этом законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, подлежат рассмотрению законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица, однако до настоящего времени данный механизм не реализован ни в одном из субъектов Российской Федерации.