1. "Доклад о результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2018 год"

В соответствии с пунктом 1 плана мониторинга МВД России, ФСИН России, ФСБ России, Минздравом России, Минобрнауки России, Минкомсвязью России, Минтрудом России, иными федеральными органами исполнительной власти, высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации проведен мониторинг правоприменения в сфере профилактики правонарушений в части действия Федерального закона от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 182-ФЗ), нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон N 182-ФЗ носит общий характер, устанавливая правовые и организационные основы профилактики правонарушений в Российской Федерации, основные принципы, направления, виды профилактики правонарушений и формы профилактического воздействия.

Особенности профилактики правонарушений в отдельных ключевых сферах общественных отношений определяются рядом специальных федеральных законов, в частности Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (далее - Федеральный закон N 120-ФЗ), федеральными законами от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими.

На федеральном и региональном уровнях принимаются нормативные правовые акты, нацеленные на предупреждение (профилактику, предотвращение, пресечение) преступлений и иных правонарушений, организацию борьбы с преступностью, минимизацию и ликвидацию криминальных последствий, а также различные документы стратегического планирования.

Профилактика правонарушений представляет собой совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения.

Следует отметить неполноту перечня основных понятий, используемых в Федеральном законе N 182-ФЗ, терминологическую несогласованность и противоречивость интерпретации ряда понятий, неопределенность формулировок отдельных правовых норм, что негативно влияет на качество правоприменительной деятельности, обеспечение прав и законных интересов граждан.

Так, в статье 2 Федерального закона N 182-ФЗ дано определение профилактики правонарушений. Согласно пункту 2 части 1 статьи 6 Федерального закона N 182-ФЗ одним из основных направлений профилактики правонарушений является их предупреждение, но содержание данного понятия в указанном федеральном законе не раскрывается. Между тем сформировалось устойчивое мнение о том, что понятие "предупреждение правонарушений" шире понятия "профилактика правонарушений", поскольку наряду с профилактикой оно также предусматривает предотвращение готовящихся и пресечение начатых преступлений и иных правонарушений.

В статье 2 Федерального закона N 182-ФЗ дается определение антиобщественного поведения, под которым понимаются не влекущие за собой административную или уголовную ответственность действия физического лица, нарушающие общепринятые нормы поведения и морали, права и законные интересы других лиц. Такие понятия, как "нормы поведения" и "нормы морали", не имеют правового содержания, являются оценочными и порождают неопределенность. Используемое понятие "антиобщественное поведение" чрезмерно расширяет основания индивидуального профилактического воздействия, переводя его из правовой сферы в сферу нравственных оценок, моральных отношений.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал на то, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечивать ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления полномочиями со стороны исполнительной власти, порождает противоречивую практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод. В данном случае наличие в Федеральном законе N 182-ФЗ такого понятия создает предпосылки к необоснованной постановке лица на профилактический учет. Более того, статья 16 Федерального закона N 182-ФЗ допускает применение к лицам, поведение которых носит антиобщественный характер, специальных мер профилактики правонарушений, к которым относятся меры административного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и оперативно-розыскного характера. Это вступает в противоречие как с приведенным в статье 2 Федерального закона N 182-ФЗ определением антиобщественного поведения, так и с задачами законодательства в перечисленных сферах.

Частью второй статьи 16 Федерального закона N 182-ФЗ предусмотрена возможность применения специальных мер профилактики к лицам, намеревающимся совершить правонарушение, в то время как законодательством предусмотрена ответственность лишь за подготовку к совершению правонарушения.

Целесообразно установление на региональном уровне критериев отнесения тех или иных лиц к числу пострадавших от правонарушений или подверженных риску стать таковыми (статья 27 Федерального закона N 182-ФЗ), а также конкретных видов помощи таким людям с учетом экономической, социальной и иной специфики субъектов Российской Федерации.

По информации Правительственной комиссии по профилактике правонарушений, лишь небольшая часть федеральных органов исполнительной власти направляет в МВД России годовые отчеты в сфере профилактики правонарушений в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 1564 "О проведении субъектами профилактики правонарушений мониторинга в сфере профилактики правонарушений в Российской Федерации", что свидетельствует о непонимании значения такой работы.

Одной из форм профилактического воздействия согласно Федеральному закону N 182-ФЗ является социальная адаптация, которая связана с помощью в трудоустройстве и налаживании бытовых условий лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. При этом в перечень таких лиц, установленный частью 2 статьи 24 указанного федерального закона, не входят лица, освобожденные из учреждений уголовно-исполнительной системы.

В ряде субъектов Российской Федерации действуют законы и региональные программы, посвященные разработке мер социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы. В целях повышения эффективности принимаемых мер целесообразно выработать единый подход к решению данной проблемы на федеральном уровне, в том числе проработать вопрос необходимости принятия федерального закона о социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы.

Особое место в системе профилактики правонарушений занимают вопросы профилактики насилия в семье. Выявление такого рода преступлений и иных правонарушений, а также оценка реальных масштабов проблемы затруднены, поскольку зачастую пострадавшие не обращаются в правоохранительные органы.

По данным Росстата, около двух третей всех зарегистрированных преступлений такого рода совершается лицами без постоянного источника дохода, треть преступников были ранее судимыми. Это может означать, что средства исправления осужденных были выбраны неверно, без учета индивидуализирующих признаков.

Дела, касающиеся семейного насилия, в настоящее время рассматриваются в рамках административного судопроизводства. Санкции, предусмотренные статьей 6.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), включают в себя наложение административного штрафа в размере от 5 тысяч до 30 тысяч рублей, либо административный арест на срок от 10 до 15 суток, либо обязательные работы на срок от 60 до 120 часов. При этом штраф как мера административной ответственности не является достаточным средством воздействия на правонарушителя.

Представляется необходимым определить комплекс мер, направленных на снижение случаев насилия в семье, предусматривающих как совершенствование законодательства, так и оказание материальной и психологической поддержки таким семьям. Кроме того, необходимо на системной основе вести работу по раннему выявлению насилия в семье или угрозы применения насилия, расширять использование в работе современных технологий, в том числе информационных, обеспечивать подготовку достаточного количества квалифицированных специалистов.

В ходе осуществления мониторинга была проанализирована практика применения судами норм Федерального закона N 120-ФЗ в 28 субъектах Российской Федерации. Установлено, что далеко не всегда судом в полном объеме устанавливаются обстоятельства, имеющие принципиальное значение как с точки зрения профилактики новых преступлений со стороны осужденных, так и правонарушений со стороны несовершеннолетних потерпевших в последующем. Зачастую в приговоре лишь констатируется знакомство либо отсутствие знакомства между виновным и потерпевшим, не уточняются обстоятельства, при которых состоялось общение, причины и условия вовлечения несовершеннолетнего в совершение преступления. Также в большинстве исследованных случаев суд недостаточно уделял внимания характеристике потерпевших и последствиям совершения в отношении них преступлений, если они не носили характер причинения вреда здоровью. В подавляющем большинстве случаев дела рассматривались в особом порядке по ходатайству подсудимого (в связи с признанием вины, раскаянием в содеянном), что исключает возможность в полной мере оценить влияние совершенного преступления на несовершеннолетнего потерпевшего.

Представляется необходимым во всех случаях, когда преступление совершено в отношении несовершеннолетнего, рекомендовать судам рассматривать дела в общем порядке в целях всестороннего исследования обстоятельств, установления причин и условий его совершения, проведения последующей профилактической работы в отношении как осужденных, так и потерпевших.

Распространенным способом вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений выступает обман в отношении их безнаказанности, в том числе по поводу возраста, с которого наступает уголовная ответственность в Российской Федерации: вовлеченные в преступления несовершеннолетние во всех исследованных случаях не знали, что уже достигли возраста уголовной ответственности. Это свидетельствует о низком уровне правовой грамотности подростков. Таким образом, следует указать на необходимость усиления работы образовательных организаций, которые в соответствии с Федеральным законом N 120-ФЗ должны осуществлять меры по реализации программ и методик, направленных на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних, и их правовое просвещение.

Отдельного внимания заслуживает вопрос качества профилактической работы с неблагополучными семьями в случаях, когда преступление было совершено родителями, родственниками либо другими лицами, которые ранее уже привлекались к административной или уголовной ответственности за аналогичные правонарушения. На это, в частности, указывается в приказе Генпрокуратуры России от 14 ноября 2017 г. N 774 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав несовершеннолетних на досудебных стадиях уголовного судопроизводства". Повторность совершения противоправных действий, посягающих на те же объекты, в том числе с увеличением степени общественной опасности посягательств, ранее привлекавшимися к ответственности лицами свидетельствует о недостаточной эффективности примененных к ним мер административного и уголовно-правового характера.

В ряде случаев родители, осужденные по статье 156 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), были лишены родительских прав, но продолжали пребывать с детьми, оказывая на них негативное влияние.

Также имела место неверная квалификация содеянного, что препятствовало выбору правильных форм и объема профилактического воздействия на лиц, совершивших преступные посягательства. В частности, к ответственности по статье 156 УК РФ были привлечены родители, лишенные родительских прав, в одном случае - лицо, которое юридически не являлось отцом потерпевшей.

В выявленном случае квалификации действий лица по пункту "а" части третьей статьи 230 УК РФ (склонение к потреблению наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов в отношении несовершеннолетних) не было учтено, что принудительное введение в организм потерпевшего помимо его воли наркотического средства требует квалификации содеянного по статьям о преступлениях против здоровья. Кроме того, наркотическое средство принадлежало виновному, поэтому его введение посредством инъекции в организм потерпевшей согласно постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 14 "О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами" требует дополнительной квалификации по пункту "в" части четвертой статьи 228.1 УК РФ как сбыт наркотического средства, совершенный лицом, достигшим восемнадцатилетнего возраста, в отношении несовершеннолетнего.

В ряде случаев лицам, совершившим посягательства в отношении несовершеннолетних, наказание назначалось с учетом такого смягчающего обстоятельства, как наличие малолетних детей у виновного (пункт "г" части первой статьи 61 УК РФ). Это не соответствует опасности посягательства и противоречит позиции, изложенной в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2015 г. N 58 "О практике назначения судами Российской Федерации уголовного наказания". Смягчение наказания в подобных обстоятельствах позволяет осужденному полагать, что в случае продолжения преступного поведения в отношении другого ребенка он может рассчитывать на смягчающее обстоятельство в виде наличия у него малолетних детей.

Также выявлены случаи вынесения судами постановлений о прекращении уголовного дела по основаниям, предусмотренным статьями 76 (освобождение от уголовной ответственности в связи с примирением с потерпевшим) и 76.2 (освобождение от уголовной ответственности с назначением судебного штрафа) УК РФ, предполагающим соблюдение целого ряда условий, в частности, возмещения причиненного преступлением ущерба и заглаживания причиненного вреда. При этом в приговорах не указывается, в какой форме и в каком объеме было осуществлено заглаживание причиненного вреда, суды ограничиваются констатацией в приговоре факта заглаживания причиненного вреда посредством извинений. В одном из изученных случаев информация о мнении несовершеннолетнего и его законного представителя вообще не содержится, что, возможно, объясняется фактом его обвинения в совершении кражи совместно с обвиняемым. Однако привлечение несовершеннолетнего в качестве обвиняемого не исключает необходимости признания его потерпевшим в части вовлечения в совершение преступления, а также учета его мнения при освобождении от уголовной ответственности. В ряде случаев прокурор возражал против прекращения дела и освобождения от ответственности, не считая, что условия (в том числе заглаживание вреда) выполнены в достаточной степени, однако мнение прокурора не было учтено судом.

Предлагается рекомендовать Верховному Суду Российской Федерации обратить внимание на выявленные обстоятельства, рекомендовать судам более тщательно подходить к вопросу установления факта заглаживания причиненного вреда в отношении несовершеннолетних потерпевших, а также принимать решение о прекращении уголовного дела только с учетом мнения прокурора.