4.1. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РАЗРАБОТКЕ ПРОЕКТОВ СХЕМ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТЯХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ТРАНСПОРТА (ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО, ВОЗДУШНОГО, МОРСКОГО, ВНУТРЕННЕГО ВОДНОГО, ТРУБОПРОВОДНОГО ТРАНСПОРТА), АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ, ЭНЕРГЕТИКИ, ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ И ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

4.1.1. В качестве основы для применения рекомендуемых методологических подходов к выполнению работ по подготовке проектов Схем использовались Методологические основы разработки документов территориального планирования, опубликованные в сборнике РААСН Владимировские чтения "Нормативное, правовое и информационное обеспечение регулирования градостроительной деятельности".

4.1.2. Методология территориального планирования как процесса подготовки (принятия и контроля реализации) управленческих решений по пространственной организации обустройства территории базируется на комплексном, многомерном, синергетическом представлении об объектах и методиках осуществления этого вида деятельности со следующими подходами, рекомендуемыми к применению при разработке проектов Схем: синергетического системного, выборочно направленного ("интентного" в первоисточнике), планировочного, функционального и процессуального.

4.1.3. Синергетический системный подход к планированию развития территории рекомендуется применять при подготовке проектов Схем с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в принятых документах территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:

- об объекте территориального планирования (далее - объект) как о целостном территориальном комплексе, развитие всех подсистем которого взаимосвязано;

- о месте объекта в системе внешних связей, определяемых ее физико-географическим, экономико-географическим и геополитическим положением;

- в субъектах Российской Федерации - в отношении частей их территории;

- в муниципальном районе или городском округе - для населенных пунктов или выделенных частей их территории;

- в поселении - для земельных участков;

- о внешних связях транспортных и инженерных систем объекта, его производственной и социальной инфраструктур и иных инфраструктур на всех уровнях;

- о системе внутренних связей в объекте по вертикали - связей между основными составляющими ее целостными территориальными единицами, проявляемыми материально как подсистемы инфраструктур и подсистемы районирования на всех уровнях, как подсистемы расселения для субъектов Российской Федерации, городских округов или муниципальных районов и их частей;

- о системе внутренних связей в объекте по горизонтали - связей между ее функциональными подсистемами, проявляемыми материально как распределение территории по видам и ограничениям характера ее использования на всех уровнях;

- о развитии территории объекта в ретроспективе и тенденций изменений характера этого процесса в перспективе на всех уровнях.

4.1.4. Выборочно направленный подход рекомендуется использовать при подготовке материалов по обоснованию проектов Схем с представлением о намерениях (целях, средствах, критериях и возможностях достижения целей), включающим установление целей, формирование единой основы критериев оценок их значимости и критериев степени их достижения, в рамках различающихся представлений о них, при интегральной оценке ситуации и принятии решений в условиях многокритериального выбора.

В процессе подготовки материалов по обоснованию проектов Схем это данный подход может реализовываться на основе построения:

- "дерева" целей (экономических, социальных и экологических);

- набора критериев достижения указанных целей (сбережение природной и историко-культурной среды; ресурсосбережение; минимизация затрат на достижение целей и максимизация эффектов и эффективности средств достижения целей; реалистичность предлагаемых мер; учет интересов различных слоев общества и организаций, общественных групп и слоев населения, их мнений и предложений);

- набора средств достижения целей (административно-правовых, экономических, инженерно-технических, планировочных, организационных, просветительно-образовательных и иных).

Формирование единой основы критериев оценок (с использованием методов установления факторов стимулирующих и факторов ограничивающих использование территории), обеспечивающей их сопоставимость в рамках планировочного, функционального и процессуального представлений, рекомендуется достигать построением системы:

- видов и показателей степени остроты ситуации (значимости взаимосвязей между видами проблем, остроты ситуаций по видам проблем, ущербов наносимых затягиванием решения проблем);

- показателей значимости целей (места в системе и ранга в иерархии);

- показателей эффективности средств достижения целей (по степени достижения целей; по затратам времени, трудовых, материальных и финансовых ресурсов; по снижению ущербов, по показателям достигаемых эффектов или соотношений эффект/затраты и др.).

Интегральную оценку и принятие научно обоснованных комплексных решений в условиях многокритериального выбора рекомендуется выполнять путем использования специальных математических методов и моделей.

4.1.4.1. При использовании выборочно направленного подхода при разработке проектов Схем, конкретизированного в форме программно-целевого метода, рекомендуется рассматривать пространственную организацию обустройства территории в свете представлений:

- о целях, которые должны быть достигнуты реализацией положений территориального планирования;

- о средствах (финансовых, кадровых, материальных, технических), которые должны быть выделены на достижение поставленных целей;

- о задачах, решение которых должно обеспечить достижение поставленных целей;

- о последовательности действий, участниках и этапах решения этих задач.

Требованиям такого подхода должна отвечать и планировочная организация территории, базирующаяся на долгосрочных стратегических решениях, учитывающих интересы разных поколений, которые посредством территориального планирования могут создавать предпосылки:

- устойчивого состояния сети населенных пунктов и инфраструктур (необходимого для стимулирования экономического и социального развития) на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и их частей, городских округов и муниципальных районов;

- устойчивого состояния сети объектов и инфраструктур системы городского центра и городских магистралей, в городах и городских поселениях;

- сбалансированного использования территории с различными видами деятельности (необходимого для предотвращения опасности чрезвычайных ситуаций из-за несогласованности использования территории различными способами освоения);

- соблюдения баланса интересов физических и юридических лиц, (землепользователей, владельцев недвижимости), муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации, связанного с использованием территории.

Эти предпосылки могут быть созданы путем выполнения анализа согласованного рационального пространственного распределения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях:

- мест потребления, использования и воспроизводства имеющихся природных, демографических и материальных ресурсов;

- мер по сохранению окружающей природной и историко-культурной среды с учетом последствий воздействия на нее антропогенной деятельности и интенсивности последней;

- уровня развития социальной, производственной, средоохранной, средозащитной, транспортной и инженерных инфраструктур.

4.1.5. Планировочный подход, рекомендуемый к применению при планировании размещения объекта федерального значения в проектах Схем, может определяться посредством проведения анализа о пространственной структуре такого объекта. Согласно планировочному подходу пространственную организацию (планировочную структуру), любого объекта, планируемого к размещению, в том числе объекта федерального значения рекомендуется представлять в виде ее модели - системы определенным образом взаимосвязанных точечных, линейных и площадных компонентов графического изображения этого объекта: планировочных центров, осей, районов и зон в составе материалов по обоснованию проектов Схем в графической форме с текстовым описанием при необходимости.

Рекомендуется отображать на карте местоположения существующих и строящихся объектов федерального значения в составе материалов по обоснованию проектов Схем планировочные центры и оси, образующие пространственный каркас территории, который оказывает определяющее влияние на характер ее развития (в виде линий, отличающихся по цвету, структуре и толщине от условных обозначений, предусмотренных Требованиями к описанию и отображению.

Части территории, тяготеющие к планировочным центрам по совокупности связей с ними, выделяются в качестве районов (возможно выделение прозрачной заливкой цветом, отличающимся от цветов, используемых в условных обозначениях, предусмотренных Требованиями к описанию и отображению).

Части территории, характеризуемые однородными наборами показателей условий или ограничений их развития, определяемыми положением относительно компонентов пространственного каркаса и связанными с особенностями природных условий, выделяются в качестве зон (возможно выделение прозрачной заливкой цветом, отличающимся от цветов, используемых в условных обозначениях, предусмотренных Требованиями к описанию и отображению, и цветом указанных выше частей территории, выделяемых в качестве районов).

Компоненты пространственного каркаса и районы характеризуются системой показателей, отражающих их место в иерархии, с использованием рангов в качестве синтетических показателей. Зоны характеризуются системой показателей, отражающих их специфику. Согласно планировочному представлению состояние территории как совокупность ее качеств характеризуется этими показателями, а ее развитие представляет собой процесс приспособления посредством градостроительной деятельности, состояния территории к изменяющимся потребностям граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при использовании территории.

При таком подходе планировочные (градостроительные) решения (проектные решения по планированию размещения объектов федерального значения) сводятся к изменению состава, рангов, границ и характеристик его центров, осей, районов и зон (например, изменение состава, характеристик и границ зон и районов, появление новых центров и осей или перераспределение их рангов в иерархии).

Состояние, использование, условия использования территории (в материалах по обоснованию проектов Схем), как материальной среды жизнедеятельности, рекомендуется характеризовать в модели пространственной организации территории посредством описания (при необходимости рекомендуется выполнять текстовое описание на карте местоположения существующих и строящихся объектов федерального значения) по каждому из ее компонентов:

- состояния материальной среды как набора качеств определяющей ее специфику (состава и структуры материальных элементов этой среды, их образа);

- пространственного распределения характеристик степени благоприятности условий реализации различных функций, которые могут быть использованы при оценке инвестиционной привлекательности конкретных частей территории;

- состава и характеристик пользователей этой среды (ее владельцев, арендаторов);

- реализуемых в этой материальной среде (каждым из пользователей) функций;

- возможности удовлетворения потребности в ресурсах, связанной с реализацией функций (каждым из пользователей);

- ограничений (регламентов) использования территории.

Планировочное представление о территории исторически и практически связано с возможностью его графического отображения. Особое место в его формировании занимает установление типов первичных сетевых и площадных элементов, связанных с территориальным уровнем объекта.

Для регионов на картах в составе материалов по обоснованию проектов Схем рекомендуется указывать линиями компоненты планировочного каркаса, их иерархически сопоставленные центры и оси, представленные группами взаимосвязанных городов (центров субъектов Российской Федерации) и иных населенных пунктов, городами или поселениями - муниципальными образованиями и коммуникациями федерального значения (на федеральном уровне), федерального и регионального (на региональном уровне), федерального, регионального и местного (на муниципальном уровне) значений. Для городов и иных населенных пунктов рекомендуется отмечать пунктирными линиями на картах компоненты планировочного каркаса, их иерархически сопоставленные центры и оси, представленные группами взаимосвязанных площадей или площадями, городскими магистралями и улицами (на территориях, на которых планируется размещение объектов федерального значения).

Планировочными районами являются иерархически сопоставленные единицы реального (или потенциального) территориального управления (и территории, выделенные исходя из фактически сложившихся социально-культурных, бытовых и хозяйственных связей), представленные:

- федеральными округами и субъектами Российской Федерации (на федеральном уровне);

- частями субъектов Российской Федерации (группами муниципальных районов с общим центром), городскими округами и муниципальными районами (на региональном уровне);

- муниципальными образованиями и земельными участками в муниципальных районах; внутригородскими округами, внутригородскими районами, микрорайонами или кварталами, владениями или земельными участками в городах и иных поселениях (на муниципальном уровне).

Рекомендуется также выделение на картах в составе материалов по обоснованию проектов Схем планировочных районов, связанных с характером показателей, условий или ограничений развития территории, связанных также с особенностями природных условий и определяемых их положением относительно компонентов пространственного каркаса.

В субъектах Российской Федерации и муниципальных районах большая часть территории охвачена планировочными зонами, преобладающая часть характеристик которых связана с особенностями природных условий. В городах и иных населенных пунктах большая часть территории охвачена планировочными зонами, преобладающая часть характеристик которых связана с особенностями их застройки.

Из сетевых компонентов пространственного каркаса рекомендуется формировать центры и оси, из площадных объектов - районы и зоны. При их выделении на картах в составе материалов по обоснованию проектов Схем рекомендуется предусматривать:

- учет условий и возможностей их графического изображения как компонентов представляемой модели пространственной организации территории (исходя из необходимости обеспечения удобства восприятия изображения);

- ограничение количества сетевых компонентов, представляемой модели пространственного структурирования территории, рамками технических и технологических условий работы с информацией;

- удобство (простота приемов) установления сетевых компонентов их местоположения и границ, обеспечение их достоверности;

- взаимная согласованность геометрических и содержательных описаний площадных объектов и сетевых компонентов;

- удобство хранения в памяти компьютерных устройств и использования в работе (при прогнозировании, планировании, моделировании, управлении) описания используемых характеристик и взаимосвязей площадных объектов и сетевых компонентов.

4.1.6. При разработке проектов Схем рекомендуется использовать также функциональный подход, который опирается на представление, согласно которому объект рассматривается как совокупность форм проявления на его территории основных видов деятельности граждан и взаимосвязей различных видов деятельности между собой.

Деятельность граждан и организаций (физических и юридических лиц) на региональном уровне рекомендуется учитывать в качестве определенного характера использования ими территории, связанном с потреблением, сохранением, воспроизводством или производством основных видов ресурсов: природных, трудовых, созданных деятельностью человека материальных ресурсов. Соответственно территория может рассматриваться в трех срезах, характеризующих состояние и изменения:

- расселения (структуры сети поселений, численности и структуры их населения, его трудового и интеллектуального потенциала);

- хозяйства (его отраслевых и территориальных структур);

- природной и материальной историко-культурной среды (экологической, санитарно-гигиенической; эколого-эстетической - архитектурно-ландшафтной ситуации; градостроительного, архитектурного и археологического наследия).

В качестве основных подсистем, отражающих материальные формы проявления деятельности граждан и организаций, определяемые целевыми установками сообщества (экономическими, социальными, экологическими), при проведении анализа использования территории и планирования размещения объектов федерального значения рекомендуется в рамках подготовки материалов по обоснованию проектов Схем рассматривать:

- производственную сферу (промышленность, строительный, агропромышленный, лесопромышленный, водохозяйственный комплексы и иные);

- социальную сферу (жилищный комплекс и его коммунальное обслуживание, предоставление услуг различных видов, включая образование и просвещение, здравоохранение, торговлю и общественное питание, бытовое обслуживание, информационно-коммуникационные, кредитно-финансовые, административно-управленческие и правоохранительные системы);

- рекреационную сферу (рекреационные услуги и их инфраструктуры, включая туристические и курортные комплексы);

- средоохранную сферу (система мер охраны особо ценной природной и историко-культурной среды);

- средозащитную сферу (инженерно-технические, организационно-хозяйственные и планировочные системы поддержания экологического равновесия, защиты жизни и имущества граждан, природной и историко-культурной среды от неблагоприятных внешних воздействий);

- инженерно-техническая инфраструктура, обслуживающая производственную, рекреационную и социальную сферы (транспортные системы; системы: энергоснабжения, связи, водоснабжения и канализации, удаления и переработки твердых бытовых и производственных отходов, защиты от опасных природных процессов, инженерной подготовки, благоустройства и мелиорации земель и др.).

Функциональные системы как основные направления деятельности сообществ рекомендуется характеризовать: отраслевой структурой, балансами потребности и наличием требуемых ресурсов по каждой из отраслей экономики, территориальным распределением отраслей экономики (видов деятельности) по рассматриваемым элементам и системам планировочной структуры (согласно планировочному представлению о них). Планировочные решения рекомендуется принимать на условиях осуществления функций и соответственно на их территориальном распределении. Изменение соотношений в развитости функций вызывает потребность в изменениях планировочной ситуации.

В процессе разработки проекта Схемы это представление рекомендуется реализовать путем построения:

- моделей функциональных взаимосвязей компонентов планировочной структуры, в частности, посредством функционального зонирования территории;

- моделей взаимосвязей функций реализуемых в компонентах планировочной структуры, в частности, посредством анализа корреляций их характеристик.

Такие модели могут отображаться на дополнительных картах, которые могут прилагаться Исполнителем к основным картам в составе материалов по обоснованию проектов Схем при обсуждении проектов Схем с Заказчиком до процедуры их согласования.

4.1.8. Процессуальный подход также рекомендуется применять при разработке проектов Схем. Процессуальный подход опирается на представление о последовательности во времени взаимосвязанных изменений компонентов планировочной структуры и их функциональных подсистем (между собой и отдельно). В соответствии с этим представлением, развитие территории рекомендуется рассматривать как последовательность процедур, процесса изменений пространственной организации обустройства территории применительно к изменяющимся потребностям общества, к ее функциональному использованию. Соответственно, в процессе разработки проектов Схем, сопоставляются потребности общества в изменениях использования территории (характеризуемого возможностью реализации изменившихся функций) и состояния территории (характеризуемого способностью удовлетворять потребностям по реализации этих функций).

Данное представление реализуется в виде анализа в текстовой форме с определением состава и последовательности процедур с выполнением:

- анализа изменений характеристик функциональных систем (между собой и отдельно) и компонентов планировочной структуры (также между собой и отдельно) во времени, по этапам их развития;

- прогнозирования тенденций изменений характеристик функциональных систем (между собой и отдельно) и компонентов планировочной структуры (также между собой и отдельно) во времени, по этапам их развития;

- планирования изменений характеристик функциональных систем (между собой и отдельно) и компонентов планировочной структуры (также между собой и отдельно) во времени, по этапам их развития.

Указанный анализ в текстовой форме может прилагаться Исполнителем к материалам по обоснованию проектов Схем в процессе его обсуждения с Заказчиком до процедуры согласования проектов Схем.