7.1. Правовые основы охраны
7.1. Правовые основы охраны 
7.1.1. Основные международные природоохранные конвенции и соглашения
Белый медведь - вид, находящийся под угрозой исчезновения, занесенный в Международный Красный список МСОП, в категорию VU A3c: уязвимый таксон, чья численность в течение трех поколений (45 лет) сократится на 30% в связи с сокращением жизненного пространства и снижением качества местообитаний.
Белый медведь включен в Приложение II СИТЕС (Конвенция о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения от 3 марта 1973 г.), что обеспечивает строгое регулирование его экспорта и импорта в коммерческих целях.
Сохранению и восстановлению редких и находящихся под угрозой исчезновения видов, к которым относится и белый медведь, способствуют:
- Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.),
- Общеевропейская стратегия сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, принятая на Европейском совещании Министров охраны окружающей среды Европы (София, 1995 г.);
- Соглашение о сохранении белых медведей (Осло, 15 ноября 1973 г.);
- Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о сохранении и использовании чукотско-аляскинской популяции белого медведя (Вашингтон, 16 октября 2000 г.).
7.1.1.1. Соглашение о сохранении белых медведей от 15 ноября 1973 г.
Особую роль в сохранении вида сыграло международное Соглашение о сохранении белых медведей, подписанное в 1973 году в Осло, Норвегия, пятью арктическими странами: СССР, Канадой, Данией, Норвегией и США. С момента вступления этого Соглашения в силу (1976 г.) оно является основой как для принятия национальных мер по охране вида, так и для координации действий по управлению и совместным исследованиям двух или более стран популяций белого медведя.
Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом Советских Социалистических Республик, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства - продолжателя СССР.
В соответствии с Соглашением договаривающиеся Стороны осуществляют национальные научно-исследовательские программы по белому медведю, в частности исследования по сохранению и рациональному использованию этого вида. Стороны в соответствующих случаях координируют также исследования с исследованиями, проводимыми другими Сторонами, консультируются с ними по вопросам рационального использования популяций мигрирующего белого медведя и обмениваются информацией о программах исследований и использования и результатах исследований, а также данными о добытых медведях.
Каждая из арктических стран обязана предпринимать необходимые действия с целью охраны экосистем, частью которых является белый медведь, обращая особое внимание на охрану мест размножения, добычи корма и миграций, а также отслеживать состояние популяций белого медведя в соответствии с практикой его охраны, основанной на современных научных данных.
26 - 28 июня 2007 г. в Шепердстауне, США, состоялась первая встреча, а 17 - 19 марта 2009 г. в г. Тромсе, Норвегия - вторая встреча Сторон Соглашения о сохранении белых медведей 1973 года. На встречах Стороны обменялись информацией об охране и мониторинге популяций белых медведей в арктических странах, о прогрессе, достигнутом в обеспечении их устойчивого использования, обсудили механизмы для расширенного сотрудничества. Стороны отметили, что сохранение белых медведей в условиях изменения климата требует адаптивного участия и что, учитывая вероятностные климатические и экологические изменения среды обитания вида, в стратегии сохранения популяций необходимо включать мониторинг этих изменений, в частности морского льда и мест обитания, пригодных для устройства берлог, а также соответствующих изменений популяций белого медведя и экосистем, от которых они зависят.
Стороны констатировали особую важность сохранения экосистем, частью которых является белый медведь, и приветствовали усилия, предпринятые для сохранения среды его обитания, включая создание особо охраняемых природных территорий, территориальное планирование, в том числе на морских акваториях. Стороны также обсудили другие направления деятельности, важные для сохранения белого медведя, и шаги, предпринятые по каждому из направлений. Стороны отметили необходимость разработки национальных программ по сохранению белого медведя, в том числе научно-исследовательских, и координации усилий при их реализации и принятии управленческих решений.
7.1.1.2. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о сохранении и использовании чукотско-аляскинской популяции белого медведя от 16 октября 2000 г.
16 октября 2000 г. в Вашингтоне, США, между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки подписано Соглашение о сохранении и использовании чукотско-аляскинской популяции белого медведя. Соглашение вступило в силу 23 сентября 2007 г.
В связи со вступлением в силу данного Соглашения белые медведи становятся не только объектом охраны, но и возможным объектом охоты для коренных народов Чукотки и Аляски.
Согласно данному Соглашению сотрудничество Сторон осуществляется в целях гарантированного сохранения чукотско-аляскинской популяции белого медведя, сохранения мест его обитания, регулирования использования этой популяции для удовлетворения коренными народами своих жизненных потребностей. При этом Стороны обращают особое внимание на районы нахождения берлог и места концентрации белых медведей во время добычи корма и миграций. Таким образом, подтверждается преемственность принципам международного Соглашения о сохранении белых медведей от 15 ноября 1973 года.
Согласно Соглашению только у коренных народов Чукотки и Аляски в соответствии с национальным законодательством каждой из Сторон имеется право на промысел белых медведей с целью удовлетворения традиционных жизненных потребностей, изготовления и продажи изделий ручной работы и одежды. Соглашение разрешает коренным народам Чукотки и Аляски охоту на белого медведя в определенных границах.
Вместе с тем Соглашение вводит и некоторые запреты. В том числе запрещаются:
- добыча самок с медвежатами, медвежат, не достигших годовалого возраста, медведей в берлогах, включая медведей, готовящихся к залеганию в берлоги или только что покинувших берлоги, а также использование летательных аппаратов, больших моторизированных судов и крупных моторизированных транспортных средств для добычи белых медведей и использование ядов, капканов и ловушек для добычи белых медведей;
- добыча белых медведей в коммерческих целях.
Однако Соглашением не ограничивается возможность коренного народа в соответствии с национальным законодательством Сторон создавать, продавать и использовать традиционные изделия, связанные с аборигенной добычей белого медведя. Для предотвращения нелегальной торговли белыми медведями, в том числе их частями и дериватами, Стороны принимают необходимые меры в соответствии с национальными законодательствами.
Для координации деятельности по сохранению и изучению чукотско-аляскинской популяции Соглашением предусмотрено создание Российско-Американской комиссии по белому медведю с участием представителей Сторон и представителей коренного населения Чукотки и Аляски. Основными задачами Комиссии в том числе являются:
определение ежегодно устойчивого уровня добычи белых медведей на основе достоверных научных данных, включая традиционные знания коренных народов, и пределов добычи, не превышающих устойчивого уровня добычи;
определение мер по ограничению добычи белых медведей в целях поддержания традиционного образа жизни коренных народов в рамках установленных ежегодных пределов добычи, включая сроки изъятия, ограничения по возрасту и полу;
организация работ по выявлению мест обитания белых медведей и разработка рекомендаций по мерам их сохранения.
В развитие данного Соглашения представители коренных жителей Чукотки и Аляски провели серию консультаций с целью более активного участия коренного населения в управлении популяцией белого медведя.
7.1.2. Национальное законодательство
7.1.2.1. Занесение в Красные книги
Все три популяции белого медведя, обитающие на территории России, занесены в Красную книгу Российской Федерации, причем каждая популяция имеет свою категорию статуса редкости:
карско-баренцевоморская - 4-я категория (неопределенная по статусу),
лаптевская популяция - 3-я категория (редкая),
чукотско-аляскинская - 5-я категория (восстанавливающаяся).
Вместе с тем, согласно резолюции Группы специалистов по белому медведю Комиссии по выживанию видов МСОП (Копенгаген, 2009), в настоящее время наблюдается неблагополучное положение чукотско-аляскинской популяции белого медведя, вследствие чего целесообразно пересмотреть статус этой популяции.
Добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации (в том числе белого медведя), регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 6 января 1997 г. N 13 "Об утверждении Правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов".
Согласно вышеуказанным Правилам, добывание белых медведей допускается в исключительных случаях в целях их сохранения, осуществления мониторинга состояния их популяций, регулирования их численности, охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от массовых заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, обеспечения традиционных нужд коренных малочисленных народов.
Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по выдаче разрешений на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, утвержден приказом Минприроды России от 30 апреля 2009 г. N 123 (зарегистрирован Минюстом России 22 июня 2009 г., регистрационный N 14115).
Оборот объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации (в том числе белого медведя), регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. N 156 "О Порядке выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации".
Оборот белых медведей допускается только на основании разрешения, выдаваемого Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, в порядке, установленном Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по выдаче разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, утвержденным приказом МПР России от 15 января 2008 г. N 4 (зарегистрирован Минюстом России 13 февраля 2008 г., регистрационный N 11154).
Приказом МПР России от 28 апреля 2008 г. N 107 (зарегистрирован Минюстом России 29 мая 2008 г., регистрационный N 11775) утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного объектам животного мира, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, а также иным объектам животного мира, не относящимся к объектам охоты и рыболовства, и среде их обитания.
В настоящее время часть полномочий Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира передана для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Белый медведь занесен в Красные книги таких субъектов Российской Федерации, как: Республика Саха (Якутия), Архангельская область, Ненецкий автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий автономный округ), Чукотский автономный округ.
7.1.2.2. Законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации
В России нормы по охране и использованию объектов животного мира и среды их обитания, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения, которые относятся также к белому медведю, содержатся в целом ряде прироохранных и природно-ресурсных законодательных актов, постановлениях Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актах, иных отраслях права (гражданское, уголовное, административное законодательство).
Основным законодательным актом в данной области является Федеральный закон "О животном мире", который регулирует отношения в области охраны и использования животного мира в целом, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генофонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды. Данным законом определено право государственной собственности на животный мир в пределах территории Российской Федерации. Данный закон определяет меры сохранения среды обитания объектов животного мира, включая места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения, в том числе организацию особо охраняемых природных территорий, предусматривает выделение защитных участков территорий и акваторий, необходимых для осуществления жизненных циклов (размножения, выращивания молодняка, нагула, отдыха, миграции и других), на которых запрещаются отдельные виды хозяйственной деятельности или регламентируются сроки и технологии их проведения.
Закон определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области охраны и использования животного мира, полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, собственные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и полномочия органов местного самоуправления в данной сфере. Закон устанавливает право граждан и юридических лиц на осуществление общественного контроля, проведение мероприятий по охране животного мира и среды его обитания, а также на содействие реализации соответствующих государственных программ). Закон определяет субъекты, осуществляющие государственное управление в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания, основные принципы государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира.
Для обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания закон установил необходимость осуществления государственного учета объектов животного мира и их использования и государственного кадастра объектов животного мира, проведения государственного мониторинга объектов животного мира, реализации государственных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания.
Кроме того, закон установил, что обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, предшествующая принятию хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания.
Закон устанавливает, что редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты животного мира, заносятся в Красную книгу Российской Федерации и Красные книги субъектов Российской Федерации. Действия, которые могут привести к их гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания таких объектов, не допускаются, а юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях и акваториях, где обитают такие объекты, несут ответственность за их сохранение и воспроизводство. Закон также предусматривает разрешительный порядок использования, оборота, содержания указанных объектов животного мира в неволе и их выпуск в естественную природную среду.
Многочисленные подзаконные и ведомственные нормативные правовые акты составляют в значительной степени проработанную правовую основу деятельности органов управления и правоохранительных органов в области охраны и использования редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира, сохранения среды их обитания, а также обеспечивают регулятивный механизм с достаточно хорошо определенными компетенцией и разграничениями между федеральными и региональными органами государственной власти.
Однако эффективность этой в значительной степени проработанной системы нормативного правового регулирования существенно снижается отсутствием либо недостаточной эффективностью правоприменительной практики, а также наличием в этой системе точечных нормативно-правовых и методических пробелов по ряду направлений.
Например, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации либо охраняемых международными договорами, а равно действия (бездействие), которые могут привести к гибели, сокращению численности либо нарушению среды обитания этих животных или к гибели таких растений, либо добывание, сбор, содержание, приобретение, продажа либо пересылка указанных животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов без надлежащего на то разрешения или с нарушением условий, предусмотренных разрешением, либо с нарушением иного установленного порядка.
При этом отсутствуют правовые нормы для привлечения к ответственности лиц за предоставление Интернет-ресурсов для размещения объявлений о продаже шкур, за приобретение в личную собственность продуктов незаконной охоты.
Статьей 20 Федерального закона "О животном мире" предусмотрено, что обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, предшествующая принятию хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания, а статьей 24 установлено, что действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в Красные книги, не допускаются.
Учитывая требования вышеуказанных положений Федерального закона "О животном мире", следует установить, что проектная документация любых объектов капитального строительства в местах обитания белых медведей должна проходить государственную экологическую экспертизу для проверки на соответствие состава и содержания такой документации экологическим требованиям.
Однако в случае если осуществление хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, планируется за пределами особо охраняемых природных территорий, континентального шельфа, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации, а также если такая хозяйственная деятельность не оформлена в виде целевой программы, государственная экологическая экспертиза такой документации не предусмотрена, и отсутствуют правовые основания для запрета реализации такой деятельности, даже если она может оказать негативное воздействие на местообитания белого медведя.
Статьей 5 Федерального закона "О животном мире" предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны и использования животного мира, в том числе, относятся:
- проведение единой научно-технической политики, разработка и утверждение типовой нормативно-методической документации в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира;
- установление единой для Российской Федерации системы государственного учета объектов животного мира и их использования, единого порядка ведения государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира;
- установление порядка государственной статистической отчетности в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира.
Следует отметить также, что нормативные правовые и методические документы в области учета численности и мониторинга белого медведя до сих пор не разработаны.
