Заключение Минэкономразвития России от 27.12.2012 "По итогам экспертизы приказа Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 13 марта 2007 г. N 32 "Об утверждении требований к построению телефонной сети связи общего пользования в части обеспечения надежности электроснабжения средств связи, выполняющих функции систем коммутации, точек присоединения и базовых станций сетей подвижной связи"

МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 27 декабря 2012 года

ПО ИТОГАМ
ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИКАЗА МИНИСТЕРСТВА ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ
И СВЯЗИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 13 МАРТА 2007 Г. N 32
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ К ПОСТРОЕНИЮ ТЕЛЕФОННОЙ СЕТИ
СВЯЗИ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ В ЧАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАДЕЖНОСТИ
ЭЛЕКТРОСНАБЖЕНИЯ СРЕДСТВ СВЯЗИ, ВЫПОЛНЯЮЩИХ ФУНКЦИИ
СИСТЕМ КОММУТАЦИИ, ТОЧЕК ПРИСОЕДИНЕНИЯ И БАЗОВЫХ
СТАНЦИЙ СЕТЕЙ ПОДВИЖНОЙ СВЯЗИ"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), Приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Приказ N 634), а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 13 марта 2007 г. N 32 "Об утверждении требований к построению телефонной сети связи общего пользования в части обеспечения надежности электроснабжения средств связи, выполняющих функции систем коммутации, точек присоединения и базовых станций сетей подвижной связи" (далее - Приказ, Требования), зарегистрированного в Минюсте России 12 апреля 2007 г. N 9286, и сообщает следующее.

Для проведения экспертного исследования положений Приказа была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в приложении N 1 к данному заключению).

В ходе проведения экспертизы Приказа с 15 августа 2012 г. по 14 сентября 2012 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях Приказа, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России, а также в интернете по адресу regulation.gov.ru.

Дополнительно запросы о предоставлении информации были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Консультативный совет по иностранным инвестициям в России, Российско-Германскую внешнеторговую палату (письмо от 15 августа 2012 г. N Д26и-2089).

Все позиции, представленные субъектами предпринимательской и иной деятельности при проведении публичных консультаций, учтены в настоящем заключении.

По результатам проведения публичных консультаций Минэкономразвития России совместно с экспертной группой был подготовлен проект заключения по итогам экспертизы Приказа. В целях уточнения представленных позиций указанный проект заключения был размещен на официальном сайте Минэкономразвития России. Замечаний и предложений по указанному проекту заключения в Минэкономразвития России не поступило. Проект настоящего заключения письмом от 25 ноября 2012 г. N Д26и-2555 также направлялся в Минкомсвязь России. Письмом от 7 декабря 2012 г. N ДС-П17-15788 Минкомсвязью России была представлена позиция об отсутствии замечаний и предложений по проекту настоящего заключения.

Приказ разработан в целях реализации требований пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" <1>. Приказ устанавливает требования к построению телефонной сети связи в части обеспечения надежности электроснабжения средств связи.

--------------------------------

<1> Пункт 2 статьи 12 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи":

"Для сетей электросвязи, составляющих единую сеть электросвязи Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти в области связи:

определяет порядок их взаимодействия, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях - порядок централизованного управления сетью связи общего пользования;

в зависимости от категорий сетей связи (за исключением сетей связи специального назначения, а также выделенных и технологических сетей связи, если они не присоединены к сети связи общего пользования) устанавливает требования к их проектированию, построению, эксплуатации, управлению ими или нумерации, применяемым средствам связи, организационно-техническому обеспечению устойчивого функционирования сетей связи, в том числе в чрезвычайных ситуациях, защиты сетей связи от несанкционированного доступа к ним и передаваемой по ним информации, порядку ввода сетей связи в эксплуатацию;

устанавливает в соответствии с законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений обязательные метрологические требования к измерениям, выполняемым при эксплуатации сети связи общего пользования, и к применяемым средствам измерений в целях обеспечения целостности и устойчивости функционирования сети связи общего пользования".

Кроме того, по мнению членов экспертной группы, принятие Приказа было обусловлено необходимостью обеспечения возможности оказания услуг связи непрерывно, 24 часа в сутки, а также наличием на рынке ненадежных поставщиков услуг на сетях связи общего пользования, и проблемой повышения надежности электроснабжения.

По мнению членов экспертной группы, нормативное правовое регулирование в данной сфере является необходимым, так как отсутствие нормативного правового регулирования энергоснабжения средств связи может способствовать появлению недобросовестных поставщиков услуг связи.

Положениями Приказа закрепляется категорирование средств связи сети связи общего пользования, выполняющих функции систем коммутации, точек присоединения и базовых станций сетей подвижной связи и являющихся электроприемниками, в части обеспечения надежности электроснабжения, на 3 категории.

Приказом устанавливается, что указанные устройства должны работать в условиях бесперебойного электроснабжения, а также устанавливаются дифференцированные временные рамки, в течение которых данные электроприемники должны работать от автономных средств электроснабжения в режиме, при котором поддерживаются заданные значения параметров их работы (нормальный режим). При этом Приказом также устанавливается количество резервирующих независимых источников электропитания.

Вместе с тем, Приказ фактически закрепляет, что в качестве резервных источников электроснабжения должны использоваться только аккумуляторные батареи и дизель-электрические станции. Указанные требования распространяются на все организации, действующие в сфере оказания услуг телефонной и подвижной радиотелефонной связи.

По оценке субъектов предпринимательской и иной деятельности, при построении нормативной базы, ориентированной на исполнение функциональных требований (без указания конкретных технических решений), можно ожидать сокращения инвестиционных <1> и эксплуатационных расходов на системы электроснабжения на 10 - 15% без ущерба для качества услуг связи. Кроме того, членами экспертной группы отмечается, что строительство сетей связи с несоответствующими параметрами по электроснабжению может быть приостановлено еще на стадии согласования проектной документации.

--------------------------------

<1> По оценке операторов связи, ежегодные инвестиции на приобретение соответствующих технических устройств, необходимых для обеспечения надежности электроснабжения в соответствии с нормами Приказа, в расчете на одного оператора связи "Большой тройки" могут быть сокращены на величину порядка 3 млн. евро.

3.1. Приказ однозначно определяет, что резервными источниками энергоснабжения должны являться аккумуляторные батареи (АКБ) и дизель-электрические станции (АДЭС). Также Приказ в зависимости от категории средства связи определяет количество резервных источников электроснабжения.

Кроме того, Приказ содержит требования к конкретным техническим решениям (например, в пунктах 4, 5, 6 и 10 Требований), такие как "электроснабжение средств связи допускается осуществлять от одного источника электропитания по двум линиям электропередачи, подключенным к разным подстанциям или разным секциям шин одной подстанции", и подобные.

Экспертной группой отмечается, что в настоящее время помимо АКБ и АДЭС существуют и другие источники электроснабжения, которые могут использоваться в качестве резервных источников. Например, источники на основе топливных элементов, газовые генераторы, солнечные батареи, суперконденсаторы и другие. Кроме того, с учетом современных технологий, возможны технические решения, отличные от технических решений, предписываемых Требованиями.

Позиция экспертной группы заключается в том, что нецелесообразно положениями Приказа закреплять количество и перечень устройств, которые могут использоваться в качестве резервных источников электроснабжения, а также определять конкретные технические параметры построения операторам связи систем электроснабжения своих объектов.

Также отмечается, что последние изменения в Приказ внесены приказом Мининформсвязи Российской Федерации от 11 ноября 2007 г. N 115 и в настоящее время технические решения, заложенные в Приказ, уже устарели и нуждаются в актуализации. Кроме того, подобный подход препятствует внедрению новых современных и менее затратных технологий.

Экспертной группой рекомендуется изъятие из текста Приказа положений, устанавливающих конкретные технические решения и реализации.

Данная позиция поддерживается Минэкономразвития России.

Минкомсвязь России письмом от 7 декабря 2012 г. N ДС-П17-15788 направило позицию об отсутствии замечаний и предложений по проекту настоящего заключения.

3.2. Приказом устанавливаются дифференцированные временные рамки в части обеспечения надежности электроснабжения средств связи в зависимости от категории средства связи, которые составляют 2, 4, 8 и 24 часа.

Минэкономразвития России считает крайне важным обоснованность указанных требований в отношении времени работы средств связи от автономных устройств. На момент подготовки настоящего заключения разъяснений по данному вопросу от регулятора не поступило.

Вместе с тем, положениями Приказа устанавливаются дифференцированные требования в отношении необходимого времени непрерывной работы от резервных источников электропитания средств связи таким образом, что требуемое время непрерывной работы тем больше, чем менее функционально устройство. Отмечаем, что электропитание для устройств особой группы I категории надежности осуществляется от 3 независимых источников электропитания, а для устройств I и II категорий надежности - от 2.

Так для особой группы I категории надежности, к которой относятся узлы связи сетей междугородной и международной телефонной связи, сетей зоновой телефонной связи, узлы связи сетей местной телефонной связи с количеством портов более 10000, время автономной работы (время переключения с одного источника электропитания на другой) должно составлять не менее 2 часов (для устройств I категории надежности - не менее 8 часов).

Для устройств II категории надежности, к которой относятся узлы связи сети местной телефонной связи с количеством портов до 1024, время автономной работы (время для включения резервного электропитания действиями дежурного персонала или выездной оперативной бригады) должно составлять 24 часа.

В ходе публичных консультации и обсуждений проекта настоящего заключения субъектами предпринимательской и иной деятельности и экспертной группой было показано, что время автономной работы, достаточное для выезда ремонтной бригады и устранения неисправностей, на практике составляет не более 4 часов.

Таким образом, необходимость, например, 6-кратного резервирования по необходимому времени автономной работы (для устройств II категории надежности) вынуждает операторов связи осуществлять закупки соответствующего оборудования.

По мнению экспертной группы, фактически такие затраты нельзя признать обоснованными.

Экспертной группой рекомендуется установление обобщенных требований по времени обеспечения функционирования устройств сети связи в условиях ненадежного электропитания (не превышающего 4 часов).

В отсутствие соответствующих разъяснений регулятора Минэкономразвития России считает возможным поддержать указанную позицию.

3.3. Дополнительно необходимо отметить следующее несовершенство действующего регулирования, выявленное экспертной группой:

- положениями Приказа дублируются требования других нормативных документов, в частности, Правил устройства электроустановок (ПУЭ). При этом отнесение ряда узлов связи к особой группе электроприемников I категории надежности не соответствует указанным Правилам устройства электроустановок (ПУЭ).

По итогам проведенной экспертизы приказа Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 13 марта 2007 г. N 32 "Об утверждении требований к построению телефонной сети связи общего пользования в части обеспечения надежности электроснабжения средств связи, выполняющих функции систем коммутации, точек присоединения и базовых станций сетей подвижной связи" Минэкономразвития России пришло к выводу о наличии положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

По итогам экспертизы может быть сделано предложение о внесении в Минюст России предложения о необходимости внесения изменений в отдельные положения Приказа (в соответствии с пунктами 3.1 и 3.2 настоящего заключения).

Отмечаем, что в период проведения экспертизы Минкомсвязью России разработан и в настоящее время проходит процедуру государственной регистрации приказ Минкомсвязи России от 6 декабря 2012 г. N 284 "О внесении изменений в приказы Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации и Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации по вопросам применения оборудования и построения сети связи общего пользования" (далее - приказ N 284) (письма Минкомсвязи России от 18 октября 2012 г. N ДС-П12-13378 и от 7 декабря 2012 г. N ДС-П12-15789), отменяющий Приказ и устанавливающий соответствующие требования непосредственно в тексте приказа Мининформсвязи от 8 августа 2005 г. N 97 "Об утверждении требований к построению телефонной сети связи общего пользования", с учетом замечаний, представленных в пунктах 3.1 и 3.2 настоящего заключения.

В этой связи внесение в Минюст России предложения о необходимости внесения изменений в отдельные положения Приказа может быть подготовлено в трехмесячный срок после направления настоящего заключения об экспертизе, в зависимости от того, будут ли учтены замечания, представленные в пунктах 3.1 и 3.2 настоящего заключения в окончательной редакции приказа N 284, и учитывая время, необходимое для прохождения процедуры государственной регистрации указанного приказа N 284.

┌──────────────────────────┬──────────────────────────────┬───────────────┐
│      ОАО "Мобильные      │    Руководитель проектов     │ Ланеева Ольга │
│    ТелеСистемы" (МТС)    │   Департамента управления    │   Борисовна   │
│                          │    регуляторными рисками     │               │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│      ОАО "Мобильные      │ Руководитель направления по  │   Селезнев    │
│    ТелеСистемы" (МТС)    │  взаимодействию с органами   │    Дмитрий    │
│                          │    государственной власти    │  Алексеевич   │
│                          │   Департамента управления    │               │
│                          │    регуляторными рисками     │               │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│      ОАО "Мобильные      │    Руководитель проектов     │  Овчинникова  │
│    ТелеСистемы" (МТС)    │     инфраструктуры связи     │    Галина     │
│                          │    Департамент управления    │ Владимировна  │
│                          │    регуляторными рисками     │               │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│      ОАО "Мобильные      │      Главный энергетик       │   Громаков    │
│    ТелеСистемы" (МТС)    │                              │   Анатолий    │
│                          │                              │   Петрович    │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│      ЗАО "ЭСКО 3Э"       │   Заместитель Генерального   │    Мантров    │
│                          │          директора           │   Владислав   │
│                          │                              │ Валентинович  │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│   ООО "Марийский НПЗ"    │         Инженер ИТЗ          │    Петухов    │
│                          │                              │    Алексей    │
│                          │                              │  Евгеньевич   │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│       Брянская ТПП       │          Президент           │   Суворова    │
│                          │                              │    Татьяна    │
│                          │                              │   Федоровна   │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│           РСПП           │   ответственный секретарь    │    Судьин     │
│                          │Комиссии по телекоммуникациям │   Вячеслав    │
│                          │ и информационным технологиям │    Юрьевич    │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│           РСПП           │   Заместитель Председателя   │  Максименко   │
│                          │  Комитета по экологической,  │     Юрий      │
│                          │        промышленной и        │  Леонидович   │
│                          │ технологической безопасности │               │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│  Государственная Дума/   │   Заместитель руководителя   │ Юрьев Кирилл  │
│     "Деловая Россия"     │      аппарата комитета       │ Александрович │
│                          │   Государственной Думы по    │               │
│                          │     природным ресурсам,      │               │
│                          │природопользованию и экологии │               │
│                          │           /Эксперт           │               │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│ Связьтелеком/Отраслевое  │     Председатель совета      │Рейнштейн Илья │
│ отделения ФМОС "Деловая  │  директоров "Связьтелеком"/  │  Григорьевич  │
│         Россия"          │   Председатель отраслевого   │               │
│                          │     отделения в области      │               │
│                          │      телекоммуникаций и      │               │
│                          │    слаботочных технологий    │               │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│    ОАО "СВЯЗЬИНВЕСТ"     │Заместитель начальника отдела │Косарев Сергей │
│                          │                              │   Нинелевич   │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│    ОАО "СВЯЗЬИНВЕСТ"     │       Начальник отдела       │Камышов Сергей │
│                          │                              │   Сергеевич   │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│  ЗАО "Газпром телеком"   │Начальник отдела технического │    Щукина     │
│                          │  учета Дирекции по развитию  │   Екатерина   │
│                          │         сетей связи          │  Николаевна   │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│  ЗАО "Газпром телеком"   │  Начальник отдела развития   │  Пшеничников  │
│                          │                              │   Анатолий    │
│                          │                              │   Павлович    │
├──────────────────────────┼──────────────────────────────┼───────────────┤
│       ОАО "СМАРТС"       │   Заместитель технического   │ Жидков Михаил │
│                          │          директора           │  Григорьевич  │
└──────────────────────────┴──────────────────────────────┴───────────────┘

Нормативный правовой акт и перечень вопросов по нему были размещены на официальном сайте Минэкономразвития России и направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации (далее - ТПП России), Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия" (далее - Деловая Россия), Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско-Германскую внешнеторговую палату.

Получены отзывы от Деловой России, Ассоциации региональных операторов связи (АРОС), ОАО "Вымпел-Ком", ОАО "Мегафон", ОАО "Мобильные ТелеСистемы", ОАО "Ростелеком", группы компаний "Теле2-Россия". От ТПП России поступил ответ об отсутствии замечаний по нормативному правовому акту.

Субъектами предпринимательской и иной деятельности представлены следующие замечания и предложения.

1. В Приказе не выделены требования к проводным и оптическим сетям абонентского доступа (данное оборудование используется при предоставлении операторами связи услуг доступа в сеть Интернет, IP-телефонии, интерактивного телевидения и подобных). При этом, как отмечают субъекты предпринимательской и иной деятельности, на практике к таким устройствам применяются требования как к электроприемникам II категории надежности. В то же время данное оборудование только формально может быть отнесено к электроприемникам II категории надежности и фактически для оборудования такого типа не требуется обеспечение автономной работы в течение 24 часов.

Данное замечание учтено в пункте 3.2 настоящего заключения.

2. Субъектами предпринимательской и иной деятельности и экспертной группой отмечается, что Приказ предъявляет требования к организации электропитания части элементов архитектуры сети связи, не предъявляя при этом требований к электроснабжению линий связи в целом, в связи с чем формальное выполнение Требований, по сути, гарантирует работоспособность отдельных элементов и не гарантирует работоспособности сети связи в целом при перерыве электроснабжения.

Таким образом, Приказ устанавливает требования, удорожающие в настоящее время ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и, по мнению экспертной группы, не обеспечивая при этом достижения заявленных целей регулирования.

Также отмечается, что проблему повышения надежности электроснабжения необходимо решать комплексно, не только путем установления жестких требований к потребителям электроэнергии, но и путем повышения надежности самих электрических сетей энергосистемы. Наличие надежных электрических сетей, безусловно, будет способствовать уменьшению материальной и иной нагрузки на категорированных потребителей (приемников) электроэнергии.

В качестве практической рекомендации для изменения действующего регулирования, обеспечивающего достижение заявленных целей регулирования и одновременно снижающего издержки операторов, связи может быть следующее.

В Приказе следует учесть уровень (категорию) надежности источников электропитания электрических сетей энергосистемы и устанавливать требования к потребителям с учетом категории этих источников. То есть вместо отдельных требований к организации электропитания части элементов архитектуры сетей связи следует задать требования по обеспечению бесперебойного функционирования сетей связи и оказания услуг при пропадании внешнего электропитания.

Таким образом, Приказ не должен определять, как оператор связи должен строить свои сети электроснабжения. Приказ должен только определить:

- к какой категории электроснабжения должен быть отнесен тот или иной элемент сети связи общего пользования в части обеспечения надежности электроснабжения;

- какое время после отключения внешней электрической сети должна работать сеть связи общего пользования, используя собственные резервные источники электроснабжения, принадлежащие оператору.

По мнению экспертной группы, такие требования оператор связи может выполнять более эффективным образом и в ряде случаев дешевле, чем при выполнении требований действующего Приказа.

Отдельно членами экспертной группы отмечается, что в этом случае операторы связи более активно начнут применять альтернативные источники электроснабжения, что в свою очередь окажет положительное влияние на данный рынок и заставит производителей альтернативных источников оптимизировать свои затраты с целью снижения цен на свои установки и получения прибыли за счет их количества. Это в свою очередь окажет положительное влияние на весь рынок электрической энергии.

Вместе с тем, в ходе публичных консультации и обсуждений проекта настоящего заключения субъектами предпринимательской и иной деятельности и экспертной группой не было представлено аргументов в обоснование того, что установленный Приказом перечень устройств недостаточен (или избыточен) для обеспечения достижения целей данного регулирования.

В отсутствие такой аргументации данное замечание не может быть поддержано Минэкономразвития России. Однако учитывая, что позиция регулятора по вопросу о достаточности (недостаточности) представленного в Приказе перечня устройств для обеспечения бесперебойного функционирования сети связи в целом также не была представлена, полагаем возможным обратить внимание регулятора на данное предложение экспертной группы.

Все остальные замечания субъектов предпринимательской и иной деятельности учтены в настоящем заключении.