2.11. Основные направления бюджетной политики
2.11. Основные направления бюджетной политики 
Бюджеты бюджетной системы в базовом варианте прогноза
Доходы бюджетов бюджетной системы
Доходы бюджетной системы (консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов) в базовом варианте составят 36,7% ВВП, 36,4% ВВП и 36% ВВП соответственно в 2015 - 2017 годах.
Доходы федерального бюджета при этом составят 19,5% ВВП, 19% ВВП и 18,4% ВВП соответственно.
Доходы федерального бюджета формируются с учетом применения "налогового маневра" (изменение налогового режима в нефтяной отрасли: повышение НДПИ на нефть и газовый конденсат, снижение акцизов на бензин и дизельное топливо, снижение вывозных таможенных пошлин).
Доходы федерального бюджета снижаются в прогнозный период по базовому варианту. Это связано со снижением нефтегазовых доходов, на динамику которых повлияло сокращение поступлений по вывозной таможенной пошлине и сокращение объема экспорта в структуре ВВП.
В части ненефтегазовых доходов федерального бюджета динамика в процентах ВВП стабильная и составляет 9,3 - 9,5% ВВП на протяжении прогнозного периода 2015 - 2017 годов.
Расходы бюджетов бюджетной системы
Расходы бюджетной системы в базовом варианте составят 38,9% ВВП, 37,5% ВВП и 36,6% ВВП соответственно в 2015 - 2017 годах. Расходы федерального бюджета при этом составят 20% ВВП, 19,6% ВВП и 19% ВВП соответственно. В базовом варианте формирование предельного объема расходов осуществляется согласно бюджетным правилам, определенным в действующем законодательстве.
Корректировка уровня страховой пенсии с учетом индекса роста доходов Пенсионного фонда Российской Федерации позволяет выдерживать взаимосвязь между собственными доходами пенсионной системы (страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование) и ростом пенсионных расходов. В результате обязательства федерального бюджета по выплате пенсий растут равномерно в течение всего прогнозного периода.
Отмена предельного порога по взносам на обязательное медицинское страхование с 2015 года позволит сформировать сбалансированный бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы
Обеспечение сбалансированной бюджетной системы в прогнозный период во многом будет зависеть от реализации мероприятий по обеспечению сбалансированности федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Обеспечение сбалансированности на федеральном уровне
Базовый вариант прогноза предполагает при формировании расходной части федерального бюджета использование действующего бюджетного правила, при котором федеральный бюджет на 2015 - 2017 гг. будет сбалансирован при базовой цене на нефть 96 долларов США за баррель при прогнозной оценке на тот же период 100 долларов США за баррель ежегодно. Таким образом, учитывая превышение прогнозной цены на нефть над базовой ценой, в 2015 - 2017 гг. планируется пополнение Резервного фонда дополнительными нефтегазовыми доходами в объемах 0,5 - 0,6% ВВП. Однако, несмотря на планируемое пополнение Резервного фонда, существуют также риски неисполнения программы приватизации федерального имущества и программы заимствований в полном объеме, что может потребовать замещения недополученных средств за счет дополнительных нефтегазовых доходов и/или средств Резервного фонда.
По оценке Минэкономразвития России, в 2014 году ожидается незначительный дефицит федерального бюджета в объеме 0,02% ВВП, при этом в 2015 - 2017 гг. дефицит федерального бюджета повысится до 0,6% ВВП. После временного повышения ненефтегазового дефицита федерального бюджета в 2015 году до 10,2 - 10,5% ВВП в 2017 году он снизится до 9,7% ВВП.
Вместе с тем в части обеспечения сбалансированности федерального бюджета, а также выхода в среднесрочной перспективе на приемлемые темпы экономического роста в сложившихся непростых для экономики условиях в базовом варианте учтены следующие первоочередные решения.
Во-первых, предусмотрены расходы федерального бюджета, направленные на обеспечение экономического роста, связанные с поддержкой приоритетных направлений, включая поддержку промышленности, развитие транспорта, формирование и реализацию экспортного потенциала, развитие науки и инновации. Объем данных расходов составляет в 2015 - 2017 гг. от 100 до 300 млрд. рублей ежегодно.
Во-вторых, в базовом варианте предусматривается реализация мероприятий по оптимизации расходов федерального бюджета и сокращению целого ряда неприоритетных расходов. К неприоритетным расходам федерального бюджета прежде всего относятся расходы, которые не оказывают значительного эффекта на экономический рост и могут быть профинансированы в более поздние сроки и в меньших объемах. Объем закладываемой в базовый вариант экономии от реализации вышеуказанных мер составит до 180 млрд. рублей ежегодно.
В-третьих, в базовом варианте закладывается значительная мобилизация дополнительных ресурсов в 2015 году - в объеме около 850 млрд. рублей. Основными направлениями мобилизации являются следующие решения:
отмена "порогового значения" базы для начисления страховых взносов в систему обязательного медицинского страхования;
продление на 2015 год моратория на передачу страховых взносов на накопительную пенсию.
Реализация всех вышеуказанных предпосылок позволяет сформировать сбалансированный бюджет в базовом варианте.
Обеспечение сбалансированности региональных бюджетов
В 2013 году дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составил 1% ВВП. К 2017 прогнозируется снижение дефицита региональных бюджетов.
При этом необходимо отметить, что с начала года в структуре государственного долга субъектов Российской Федерации падает доля кредитов от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций при одновременном увеличении доли бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, учитывая текущую геополитическую ситуацию, значимость бюджетных кредитов значительно возрастает при обеспечении сбалансированности региональных бюджетов.
В рамках большого налогового маневра будут существенно сокращены акцизы на автомобильный бензин и дизельное топливо, что напрямую влечет сокращение доходов региональных бюджетов. В базовом варианте предусматривается компенсация выпадающих доходов региональных бюджетов из федерального бюджета.
При повышающемся уровне государственного долга субъектов Российской Федерации и невозможности полного финансирования дефицита субъектов Российской Федерации за счет бюджетных кредитов, регионам придется производить дополнительные заимствования. В результате структура расходов региональных бюджетов будет меняться в сторону увеличения процентных расходов и снижения доли капитальных вложений, расходов на содержание и ремонт инфраструктуры.
Обеспечение сбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации
В рамках основных вариантов прогноза предусматривается корректировка страховой пенсии с учетом индекса роста доходов Пенсионного фонда Российской Федерации, что позволяет стабилизировать уровень нагрузки на федеральный бюджет.
Бюджеты бюджетной системы в умеренно-оптимистичном варианте
Доходы бюджетов бюджетной системы
В номинальном выражении доходы бюджетов бюджетной системы по варианту 2 больше доходов по варианту 1, что обусловлено более благоприятным прогнозом макроэкономических показателей и условий развития экономики. Однако по отношению к ВВП уровень доходов ниже на 0,3% ВВП, 0,5% ВВП и 0,6% ВВП соответственно в 2015 - 2017 годах. В части изменения макроэкономических показателей следует отметить укрепление рубля по отношению к доллару США, что в варианте 2 приводит к снижению поступлений нефтегазовых доходов федерального бюджета, сокращению поступлений НДС на импорт и импортной пошлины.
Также для расширения ресурсной базы федерального бюджета предполагается доходы от управления средствами нефтегазовых фондов (Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) направлять непосредственно в доходы федерального бюджета.
Расходы бюджетов бюджетной системы
Вариант 2 предполагает более активную политику, направленную на снижение негативных последствий, связанных с геополитической напряженностью, и создание условий для более устойчивого долгосрочного роста. Указанный сценарий развития экономики предполагает изменение бюджетных правил, которые приведут к увеличению предельного объема расходов федерального бюджета уже в 2015 году.
За счет увеличения общего объема расходов предполагается осуществление дополнительных расходов федерального бюджета на финансирование ряда инфраструктурных и высокотехнологичных проектов, в том числе за счет увеличения государственных инвестиций, поддержку кредитования ряда секторов экономики, расширение возможностей для кредитного финансирования инвестиций частного сектора, увеличение финансирования развития человеческого капитала, а также в целом на увеличение финансирования государственных программ Российской Федерации.
Кроме того, в варианте 2 предполагается более активная позиция Правительства Российской Федерации по поддержке субъектов Российской Федерации.
В отличие от доходов расходы бюджетной системы по отношению к уровню ВВП в варианте 2 выше уровня базового варианта на 0,9% ВВП, 1,1% ВВП и 1% ВВП соответственно в 2015 - 2017 годах.
В целях дополнительного фискального стимулирования экономического развития российской экономики нормативную величину Резервного фонда предлагается снизить с 7% ВВП до 5% ВВП, при этом при ее достижении отказаться от перечислений в Фонд национального благосостояния, а полностью использовать ресурс для финансирования инвестиционных проектов за счет средств федерального бюджета.
Обеспечение сбалансированности на федеральном уровне
В целом, как и по варианту 1, федеральный бюджет по варианту 2 характеризуется высокой устойчивостью и сбалансированностью. По оценке Минэкономразвития России, в 2015 - 2017 гг. будет происходить временное и контролируемое повышение дефицита федерального бюджета в пределах до 1,4 - 2% ВВП.
Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета по варианту 2 будут в первую очередь внутренние и внешние заимствования, однако уровень государственного долга к 2017 году не превысит 16% ВВП, что является безопасным уровнем для российской экономики. При этом использование дополнительных расходов федерального бюджета позволит существенно повысить экономический рост.
Учитывая отсутствие финансирования дополнительных расходов федерального бюджета за счет средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, суммарный объем нефтегазовых фондов в 2015 - 2017 гг. оценивается на уровне 7,3 - 8,4% ВВП, что позволит обеспечить достаточную финансовую "подушку" на случай кризисных явлений в мировой экономике и других внешних шоков.
