МИНИСТЕРСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛАМ ГРАЖДАНСКОЙ
ОБОРОНЫ, ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ И ЛИКВИДАЦИИ
ПОСЛЕДСТВИЙ СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ
Утверждаю
Главный государственный
инспектор Российской Федерации
по пожарному надзору
генерал-лейтенант внутренней службы
Б.А.БОРЗОВ
10.01.2016 N 2-4-71-1-28
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО ОРГАНИЗАЦИИ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ НА ОБЪЕКТАХ ЗАЩИТЫ
Введение
Методические рекомендации по организации проведения проверок в области пожарной безопасности на объектах защиты (далее - Методические рекомендации) разработаны с целью повышения качества проведения мероприятий по контролю государственными инспекторами по пожарному надзору и направлены прежде всего на дальнейшую реализацию законодательных инициатив и поручений Президента Российской Федерации по вопросам совершенствования надзорной деятельности, связанных с внедрением риск-ориентированной модели организации и осуществления надзорной деятельности.
Данные Методические рекомендации разработаны с учетом:
проведенного анализа законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих организацию и осуществление надзорной деятельности МЧС России;
положений Концепции основных направлений совершенствования деятельности надзорных органов МЧС России (утверждена Решением коллегии МЧС России N 4/II от 18.02.2015);
предложений Академии ГПС МЧС России.
Настоящие Методические рекомендации разработаны в соответствии с:
1. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ
2. Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"
3. Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"
4. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
5. Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"
6. Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"
7. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
8. Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации"
9. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. N 290 "О федеральном государственном пожарном надзоре"
10. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" (вместе с "Правилами противопожарного режима в Российской Федерации")
11. Приказом МЧС России от 28 июня 2012 г. N 375 "Об утверждении административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности"
12. Приказом Росстандарта от 16 апреля 2014 г. N 474 "Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".
Действующие нормативные правовые акты Российской Федерации и разработанные в их развитие нормативные документы МЧС России, регламентирующие организацию и осуществление федерального государственного пожарного надзора, в целом позволяют реализовать возложенные на МЧС России задачи и функции.
Нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования к осуществлению деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, соблюдение которых подлежит проверке в процессе осуществления ФГПН, содержат достаточные для достижения необходимого уровня пожарной безопасности положения, которые научно обоснованы и являются доступными для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
В целях обеспечения прозрачности и доступности при информировании юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о проводимых в их отношении проверок, с 1 июля 2015 года на сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации начал действовать единый реестр учета проверок, осуществляемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля.
В период 2012 - 2015 гг. был принят ряд значимых законодательных и нормативных правовых актов, внесших существенные изменения в систему государственного контроля (надзора) в Российской Федерации, в числе которых:
Федеральный закон от 1 декабря 2012 года N 212-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (статья 20.4 "Нарушение требований пожарной безопасности" дополнена новым составом - пунктом 6.1: "Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара и причинение тяжкого вреда здоровью человека или смерть человека").
Федеральный закон от 28 июля 2012 года N 133-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" (повышена ответственность должностных лиц органов ГПН в части несоблюдения требований законодательства, регулирующего вопросы государственного контроля (надзора).
Федеральный закон от 25 июня 2012 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (конкретизированы наименования видов контроля (надзора) и органов, уполномоченных на их осуществление, и порядок проведения внеплановых проверок субъектов хозяйственной деятельности).
Федеральный закон от 10 июля 2012 года N 117-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (пересмотрены положения, касающиеся принципа применения требований к объектам защиты, построенным, запроектированным, или проектная документация которых направлена на экспертизу до вступления в силу Технического регламента, устранены избыточные административные и технические барьеры, исключены излишне детализированные требования к объектам защиты. Многие жесткие и фиксированные положения вынесены в нормативные документы второго уровня, что упростило процедуру подтверждения соответствия объекта требованиям пожарной безопасности и сократило период от проектирования до ввода объекта в эксплуатацию.).
Федеральный закон от 1 апреля 2012 года N 23-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (законодательно определены понятия: "режим функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС", "уровень реагирования на ЧС", а также закреплены уровни реагирования на ЧС, порядок и режимы функционирования этих органов и сил).
Федеральный закон от 2 ноября 2013 года N 294-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" (расширен круг прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверки. Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право, в том числе, привлекать Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации к участию в проверке).
Федеральный закон от 21 декабря 2013 года N 370-ФЗ "О внесении изменений в статью 77 Федерального закона "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации" (закреплен порядок проведения плановых и внеплановых проверок в отношении органов местного самоуправления. Плановые проверки в отношении указанных органов носят комплексный характер и должны проводиться не чаще 1 раза в 2 года).
Федеральный закон от 28 декабря 2013 года N 404-ФЗ "О внесении изменений в статью 14 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и Федеральный закон "О гражданской обороне" (установлен ряд требований к организациям, эксплуатирующим опасные производственные объекты, органам местного самоуправления по созданию и поддержанию в боевой готовности нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне).
Федеральный закон от 4 марта 2013 года N 22-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившим силу подпункта 114 пункта 1 статьи 333.33 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (усилены меры по обеспечению безопасности на опасных производственных объектах, в частности, изменения, коснулись требований промышленной безопасности к эксплуатирующим организациям по их готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии).
Федеральный закон от 21 декабря 2013 года N 358-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка взыскания платежей в государственные внебюджетные фонды" (вступил в силу 3 января 2014 года), внес изменения в Федеральный закон "Об исполнительном производстве" (изменения касаются оформления актов о взыскании денежных средств, органами, осуществляющими контрольные функции).
Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (введена административная ответственность за нарушение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем требований законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, а также за нарушение экспертной организацией требований законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации; законом установлен федеральный государственный контроль за деятельностью аккредитованных лиц; законодательно определено понятие "эксперт"; установлены дополнительные требования по подтверждению квалификации для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые имеют документы об аккредитации, выданные федеральными органами исполнительной власти; приведены в соответствие с Федеральным законом "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" отдельные положения Федерального закона "О техническом регулировании" и Технического регламента о требованиях пожарной безопасности).
Федеральный закон от 6 апреля 2015 года N 82-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены обязательности печати хозяйственных обществ", внес изменения в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (изменения в части касающейся требований предъявляемых к журналу учета проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля).
Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 246-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" внес изменения в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (изменения в части определения термина "мероприятия по контролю", применения риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора), а также особенностей организации и проведения в 2016 - 2018 годах плановых проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении субъектов малого предпринимательства).
Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 267-ФЗ "О внесении изменений в статьи 260 и 261 Уголовного кодекса Российской Федерации", внес изменения в "Уголовный кодекс Российской Федерации" (изменения касающейся применения методики по расчету крупного ущерба).
Федеральный закон от 31 декабря 2014 года N 528-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления ответственности за совершение правонарушений в сфере безопасности дорожного движения", внес изменения в "Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (изменения в части касающейся статьи 150. Изменен перечень статей, согласно которых по уголовным делам о преступлениях производится дознание).
Правила противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденные постановлением правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года N 390 (документ принят взамен ППБ 01-03, при этом более чем в 6 раз сокращены мероприятия, требующие согласования с органами надзора МЧС России, исключены все технические требования).
Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2014 года N 113 "О внесении изменений в правила противопожарного режима в Российской Федерации" (уточнены требования пожарной безопасности на производственных и торговых объектах, в местах массового пребывания людей, медицинских организациях, жилых домах, требования к планам эвакуации. Теперь Правилами предусмотрено периодическое освидетельствование состояния средств спасения с высоты. Введены дополнительные меры безопасности к организации мероприятий с массовым пребыванием людей в помещениях, а также к обеспечению противопожарного режима на территориях поселений).
Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2014 года N 636 "Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю".
Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 2015 года N 201 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (изменения в постановление Правительства Российской Федерации "О противопожарном режиме". По тексту постановления Правительства термин "образовательные учреждения" изменен на термин "образовательные организации").
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 2015 г. N 1213 пункты 218 и 283 изложены в новой редакции (изменения в постановление Правительства Российской Федерации "О противопожарном режиме". Введен запрет на выжигание сухой травянистой растительности, стерни, пожнивных остатков на землях сельскохозяйственного назначения и землях запаса, разведение костров на полях, на использование открытого огня и разведение костров на землях сельскохозяйственного назначения и землях запаса).
Приказ МЧС России от 10 декабря 2013 года N 787 "О внесении изменений в приложения к приказу МЧС России от 6 августа 2004 года N 373" (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 6 февраля 2014 года N 31246) (уточнены некоторые положения, касающиеся основных функций Главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации в области надзорной деятельности).
Приказ МЧС России от 29 ноября 2013 года N 765 "Об утверждении Порядка создания вспомогательных горноспасательных команд" (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 30 декабря 2013 года N 30896) (на эксплуатирующую организацию возложена обязанность создавать на опасных производственных объектах I и II классов опасности, на которых ведутся горные работы, вспомогательные горноспасательные команды).
Приказ МЧС России от 16 октября 2013 года N 662 "О внесении изменений в перечень должностных лиц Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденный приказом МЧС России от 25 января 2011 года N 14" (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 26 ноября 2013 года N 30458) (расширен Перечень должностных лиц МЧС России, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций).
Приказ МЧС России от 16 октября 2013 года N 663 "О внесении изменений в перечень должностных лиц Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области гражданской обороны, утвержденный приказом МЧС России от 31 октября 2011 года N 652 (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 22 ноября 2013 года N 30443) (расширен Перечень должностных лиц МЧС России, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области гражданской обороны).
Приказ МЧС России от 27 декабря 2013 года N 844 "О внесении изменений в Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденный приказом МЧС России от 28 июня 2012 г. N 375" (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 12 марта 2014 года N 31579) (конкретизированы некоторые положения Административного регламента, касающиеся вопросов оценки результатов расчета пожарного риска при проведении внеплановых проверок должностными лицами органов ГПН, а также некоторые вопросы, касающиеся исполнения предписаний).
Приказ МЧС России от 27 декабря 2013 года N 845 "О внесении изменений в некоторые нормативные правовые акты МЧС России" (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 18 марта 2014 года N 31636), внес изменения в приказ МЧС России от 5 апреля 2012 года N 176 "Об утверждении Перечня должностных лиц органов федерального государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 25 мая 2012 года N 24315) (изменения касающиеся статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, наделяющих правами должностных лиц органов государственного пожарного надзора составлять протоколы об административных правонарушениях).
Приказ МЧС России от 21 марта 2014 года N 125 "О внесении изменений в приложение N 2 к приказу МЧС России от 6 августа 2004 г. N 372" (изменения в перечне территориальных органов МЧС России, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации).
Приказ МЧС России от 26 декабря 2014 года N 731 "Об утверждении Перечня должностных лиц Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" (взамен приказа МЧС России от 27 января 2011 года N 18 "Об утверждении перечня должностных лиц МЧС России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях").
Приказ МЧС России от 21 апреля 2014 года N 199 "О внесении изменений в некоторые нормативные правовые акты МЧС России", внес изменения в приказ МЧС России "Об утверждении Административного регламента МЧС России по предоставлению государственной услуги по согласованию специальных технических условий для объектов, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами по пожарной безопасности, отражающих специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащих комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности" (изменения максимального срока ожидания в очереди при подаче заявления о предоставлении государственной услуги и при получении результата предоставления государственной услуги).
Приказ МЧС России от 1 июля 2015 года N 336 "О внесении изменений в приложение N 1 к приказу МЧС России от 1 октября 2004 г. N 458" внес изменения в приказ МЧС России "Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - региональном центре по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (изменения в части организации контроля надзорной деятельности ГУ МЧС России по субъектам Российской Федерации со стороны региональных центров МЧС России).
В приведенных документах заложены и в настоящее время реализуются новые подходы к организации и осуществлению надзорной деятельности.
Данными законодательными и нормативными правовыми актами:
уточнены административные процедуры, осуществляемые при исполнении государственной функции по надзору;
усовершенствована система процессуальных действий органов контроля и надзора;
установлена периодичность плановых проверок для органов местного самоуправления;
внедрена процедура согласования отдельных видов внеплановых проверок с органами прокуратуры;
предусмотрены риск-ориентированный подход при осуществлении надзорной деятельности и надзорные каникулы для объектов малого и среднего бизнеса (при этом, законом [6] предусмотрено проведение федерального государственного пожарного надзора (плановые проверки в 2016 - 2018 годах) в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих опасные производственные объекты I или II класса опасности);
сформирована нормативная и методическая база повышения качества и предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), в том числе по лицензированию деятельности в области пожарной безопасности.
В части установления надзорных каникул для субъектов малого предпринимательства - в отношении объектов защиты субъектов малого предпринимательства, у которых по итогам предшествующих трех лет не выявлено существенных нарушений обязательных требований пожарной безопасности, создающих угрозу жизни и здоровью граждан, плановые проверки в течение трех лет не проводятся. Данная законодательная норма обусловлена необходимостью исполнения мероприятий по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года.
В части введения элементов риск-ориентированного подхода - вводятся элементы риск-ориентированного подхода к установлению периодичности плановых проверок в зависимости от отнесения объектов защиты к соответствующей группе по степени риска причинения вреда в случае возникновения пожара.
Также, в настоящее время приоритетными направлениями в деятельности контрольно-надзорных органов МЧС России является внедрение форм и методов, направленных на обеспечение экономического роста страны, основанного на создании благоприятного инвестиционного климата для субъектов экономической деятельности, развитии институтов гражданского общества, эффективной системе государственного управления.
Результатом работы по данным направлениям является снижение административной нагрузки на бизнес при сохранении надлежащего уровня защиты от пожаров и их последствий, внедрение альтернативных государственному надзору таких форм оценки соответствия объектов защиты установленным требованиям, как представление деклараций пожарной безопасности, развитие института независимой оценки пожарного риска, а также совершенствование механизма и условий передачи субъектам Российской Федерации полномочий по осуществлению федерального государственного пожарного надзора.
