Статья 23 Градостроительный кодекс РФ. Содержание генерального плана поселения, генерального плана муниципального округа, генерального плана городского округа
Статья 23. Содержание генерального плана поселения, генерального плана муниципального округа, генерального плана городского округа 
1. Подготовка генерального плана поселения, генерального плана муниципального округа, генерального плана городского округа (далее также - генеральный план) осуществляется применительно ко всей территории такого поселения, такого муниципального округа или такого городского округа.
2. Подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, муниципального округа, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, муниципального округа, городского округа. Подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта также могут осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, муниципального округа, городского округа. В случаях, установленных законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности, внесение в генеральный план изменений может осуществляться применительно к части населенного пункта.
3. Генеральный план содержит:
1) положение о территориальном планировании;
2) карту планируемого размещения объектов местного значения;
3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов);
4) карту функциональных зон.
4. Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:
1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;
2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.
5. На указанных в пунктах 2 - 4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются:
1) планируемые для размещения объекты местного значения, относящиеся к следующим областям:
а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение;
б) автомобильные дороги местного значения;
в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана муниципального округа или генерального плана городского округа;
г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, муниципального округа, городского округа;
2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов);
3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.
5.1. Обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ населенных пунктов. Формы графического и текстового описания местоположения границ населенных пунктов, требования к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.
6. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.
7. Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат:
1) сведения об утвержденных документах стратегического планирования, указанных в части 5.2 статьи 9 настоящего Кодекса, о национальных проектах, об инвестиционных программах субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, о решениях органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов местного значения;
2) обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, муниципального округа, городского округа на основе анализа использования территорий поселения, муниципального округа, городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности;
3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения поселения, муниципального округа, городского округа на комплексное развитие этих территорий;
4) утвержденные документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территориях поселения, муниципального округа, городского округа объектов федерального значения, объектов регионального значения, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования;
5) утвержденные документом территориального планирования муниципального района сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территории поселения, входящего в состав муниципального района, объектов местного значения муниципального района, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанного документа территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования;
6) перечень и характеристику основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
7) перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, муниципального округа, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования;
8) сведения об утвержденных предметах охраны и границах территорий исторических поселений федерального значения и исторических поселений регионального значения.
8. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают:
1) границы поселения, муниципального округа, городского округа;
2) границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, муниципального округа, городского округа;
3) местоположение существующих и строящихся объектов местного значения;
4) особые экономические зоны;
5) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения;
6) территории объектов культурного наследия;
6.1) территории исторических поселений федерального значения, территории исторических поселений регионального значения, границы которых утверждены в порядке, предусмотренном статьей 59 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации";
7) зоны с особыми условиями использования территорий;
8) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
8.1) границы лесничеств;
9) иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения, муниципального округа, городского округа или объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района.
9. Законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности могут быть установлены следующие особенности содержания генеральных планов поселений, генеральных планов муниципальных округов, генеральных планов городских округов:
1) генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа могут не содержать карту планируемого размещения объектов местного значения. В этом случае такая карта подлежит утверждению местной администрацией в порядке, установленном нормативным правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
2) генеральным планом поселения, генеральным планом муниципального округа, генеральным планом городского округа могут предусматриваться территории, в отношении которых функциональные зоны не устанавливаются;
3) положение о территориальном планировании вместо сведений о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, об их основных характеристиках, местоположении может содержать сведения о потребности в указанных объектах местного значения без указания их основных характеристик и местоположения;
4) подготовка генерального плана поселения, генерального плана муниципального округа, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, муниципального округа, городского округа, территориям поселения, муниципального округа, городского округа за границами населенных пунктов без последующего внесения в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, муниципального округа, городского округа.
Комментарий к статье 23 Градостроительный кодекс РФ
1. Части 1 и 2 комментируемой статьи определяют территориальные аспекты подготовки и утверждения генеральных планов. По общему правилу подготовка и утверждение генерального плана должны осуществляться применительно ко всей территории поселения, городского округа. В отдельных случаях допускается подготовка и утверждение генерального плана отдельных населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа.
2. Часть 3 комментируемой статьи определяет содержание генерального плана, который должен содержать положение о территориальном планировании и графические материалы.
3. Часть 4 комментируемой статьи определяет содержание положения о территориальном планировании, которое должно содержать:
1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;
2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.
В содержание положения о территориальном планировании генерального плана ранее также включались цели и задачи территориального планирования (см. п. 1 комментария к ст. 19 ГрК РФ).
В целях структуризации и унификации информации об объектах федерального, регионального и местного значения при подготовке и внесении изменений в генеральный план применяются требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (см. п. 1 комментария к ст. 19 ГрК РФ).
Виды функциональных зон, в отличие от территориальных, ГрК РФ не установлены.
Примерные перечни видов функциональных зон и параметров их развития приводятся в Методических рекомендациях по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов.
В качестве параметров развития функциональных зон Методическими рекомендациями по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов предлагается использовать такие показатели, как:
- максимально допустимый коэффициент застройки зоны;
- максимальная и средняя этажность застройки зоны;
- плотность населения;
- площадь зоны;
- максимальное количество автомобильного транспорта в границах функциональной зоны;
- иные параметры, характеризующие количественные и качественные особенности функциональной зоны.
В приложении 3 к проекту Приказа Минэкономразвития России "Об утверждении требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования" <32> в качестве параметров функциональных зон указаны площадь зоны, а также иные параметры, определяемые региональными и местными нормативами градостроительного проектирования.
--------------------------------
<32> Проект Приказа Минэкономразвития России "Об утверждении требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования" // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=58857 (дата обращения: 28.02.2017).
Данный подход представляется не совсем верным, поскольку в региональных и местных нормативах градостроительного проектирования с 1 января 2015 г. требования к функциональным зонам не определяются. Нормативы градостроительного проектирования согласно ст. 29.2 ГрК РФ должны содержать совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального или местного значения и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения.
4. Частью 5 комментируемой статьи установлено, что на картах генерального плана отображаются:
- планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа;
- границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
- границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.
Часть 5 комментируемой статьи также содержит открытый перечень областей, к которым должны относиться планируемые для размещения объекты местного значения. Объекты здравоохранения по общему правилу имеют региональное значение и подлежат отображению на схемах территориального планирования субъектов РФ (см. п. 3 комментария к ст. 19 ГрК РФ).
Также с 1 января 2015 г. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ ряд вопросов местного значения сельских поселений был передан на уровень муниципальных районов, в том числе:
- организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ;
- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ.
Объекты и территории, необходимые для осуществления органами местного самоуправления муниципального района полномочий по вышеуказанным вопросам местного значения, приобрели статус местного значения муниципального района.
Генеральный план наравне с государственным кадастром недвижимости (с 1 января 2017 г. - единым государственным реестром недвижимости) является легитимным источником сведений об установленных границах населенных пунктов.
На практике нередко возникают сложности с установлением границ населенных пунктов. Беспрепятственно можно увеличить территорию населенного пункта только за счет земельных участков муниципальной собственности или земель, собственность на которые не разграничена. Таких земель в окружении населенных пунктов практически нет.
Обычно земельные участки, за счет которых необходимо увеличить территорию населенного пункта, значительны по площади и относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, землям иных категорий. Такие крупные по площади земельные участки целиком включать в границы населенного пункта нецелесообразно, так как это избыточно для обеспечения интересов развития территории. В границы требуется включить только часть такого земельного участка.
Согласно ч. 2 ст. 83 ЗК РФ границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
В случае если граница населенного пункта пересекает границы земельного участка, сведения о такой границе не могут быть внесены в государственный кадастр недвижимости (с 1 января 2017 г. - Единый государственный реестр недвижимости) после утверждения генерального плана.
До проведения дополнительных работ, которые обеспечат соответствие местоположения границы населенного пункта действующему законодательству (образование (раздел) и постановка на кадастровый учет земельных участков и т.п.), утверждение генерального плана с такой границей становится невозможным, в то время как официального основания - нормы, предусматривающей право выполнения работ по установлению новой границы населенного пункта, нет.
Представляется, что распространение вышеуказанного правила ч. 2 ст. 83 ЗК РФ на действующие, но не планируемые границы населенных пунктов могло бы решить рассматриваемую проблему.
Сведения о планируемых для размещения в функциональных зонах объектах федерального, регионального значения и местного значения муниципального района приводятся на основании документов территориального планирования РФ, субъекта РФ и муниципального района (см. п. 3 комментария к ст. 19 ГрК РФ).
Согласно п. 5.3.1 СП 47.13330.2012 "Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96", утв. Приказом Госстроя России от 10 декабря 2012 г. N 83/ГС, территориальное планирование выполняют с применением топографических карт и планов (в цифровом и графическом видах), материалов инженерных изысканий и дистанционного зондирования Земли для разработки генеральных планов поселений, городских округов - на основе топографических карт и планов в масштабах 1:10 000, 1:5 000, 1:2 000.
5. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает, что к генеральному плану должны прилагаться материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт.
Содержание материалов по обоснованию генерального плана в текстовой форме установлено ч. 7 комментируемой статьи.
В пояснительной записке, обосновывающей решения генерального плана, приводятся в том числе сведения о планах и программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования, для реализации которых осуществляется создание объектов местного значения.
Соответствующие сведения приводятся при их наличии, следовательно, подготовка генерального плана может осуществляться в отсутствие вышеуказанных планов и программ (см. п. 4 комментария к ст. 19 ГрК РФ).
Перечень объектов, отображаемых на картах материалов по обоснованию генерального плана, установлен ч. 8 комментируемой статьи.
Перечень объектов включает существующие и планируемые к размещению объекты, а также территории и является открытым - допускается отображать на картах материалов по обоснованию генерального плана иные объекты, иные территории и (или) зоны, обосновывающие решения утверждаемой части генерального плана.
При подготовке концепции пространственного (градостроительного) планирования как самостоятельного этапа подготовки проекта генерального плана состав обосновывающих материалов такого проекта может включать ограниченную информацию, отображение которой требуется по ГрК РФ.
С 1 января 2017 г. в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ сведения, содержащиеся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, ФГИС ТП, государственном фонде материалов и данных инженерных изысканий, должны в обязательном порядке применяться для анализа использования территорий поселения, городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования.
МЕЛЬНИКОВ Н.Н., АМЕЛИН Р.В., БОРИСОВ А.А., ВОРОБЬЕВ Н.И., ВОРОБЬЕВА Л.В., ИВАНОВ А.В., МАЙБОРОДА В.А., МАКАРОВ О.В., НАЧИЧКО Ж.А., ПОВАРОВ Ю.С., БЕЛЯЕВ М.А., ГЕМПИК Е.А., КАЛИНИН А.А., КОНОВАЛЬЧИКОВА С.С., КОТУХОВ С.А., СУЛТАНОВ Р.С.
Отв. ред Н.Н. Мельников "КОММЕНТАРИЙ К ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 29 ДЕКАБРЯ 2004 Г. № 190-ФЗ"
2017 год