Статья 18. "Градостроительный кодекс РФ" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 04.08.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2023)

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень документов территориального планирования муниципальных образований. Перечень документов является закрытым, разработка иных документов территориального планирования не предусматривается.

Выделяется два вида документов территориального планирования - генеральный план и схема территориального планирования.

Определения вышеуказанных документов территориального планирования, в отличие от документа градостроительного зонирования - правил землепользования и застройки, в ст. 1 ГрК РФ не приводятся.

Исходя из содержания и целей разработки документов территориального планирования, установленных законодательством, можно сформулировать следующие определения рассматриваемых видов градостроительной документации:

- генеральный план - документ территориального планирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются функциональные зоны, границы населенных пунктов, определяется планируемое размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;

- схема территориального планирования - документ территориального планирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются границы населенных пунктов на межселенной территории, определяется планируемое размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Следует отметить, что в Методических рекомендациях по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов приводится иное определение генерального плана, акцентирующее внимание на его социально-экономической составляющей.

Согласно п. 9.1 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов генеральный план - это документ территориального планирования, который может являться пространственным отображением программ (стратегий) социально-экономического развития субъекта РФ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, программных документов развития городских округов и муниципальных районов и определять стратегию градостроительного развития поселения, городского округа.

Генеральные планы разрабатываются и утверждаются применительно к территориям поселений и городских округов.

Схемы территориального планирования разрабатываются и утверждаются применительно к территориям муниципальных районов.

Понятия вышеуказанных видов муниципальных образований определены ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Следует отметить, что в ч. 1 комментируемой статьи указаны не все виды муниципальных образований, предусмотренные ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

В приведенном перечне отсутствуют такие установленные ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" виды муниципального образования, как внутригородская территория города федерального значения, внутригородской район.

Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах РФ - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе и, соответственно, внутригородских территорий таких городов устанавливаются главой 9 ГрК РФ.

Частью 5 ст. 63 указанной главы предусмотрено наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности соответственно законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Отсутствие в приведенном перечне внутригородских районов связано с тем, что основные положения комментируемой статьи формировались в 2004 году, в ходе разработки, рассмотрения и утверждения ГрК РФ.

Изменения в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", дополняющие существующие на тот момент виды муниципальных образований городскими округами с внутригородским делением, внутригородскими районами, были внесены значительно позже - Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Законодатель, определяя состав вопросов местного значения внутригородских районов, не предусмотрел в их составе утверждение документов территориального планирования, закрепив соответствующее полномочие за органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением.

Следует отметить, что Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ предусмотрена возможность изменения состава закрепленных данным Законом полномочий городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов.

В соответствии с ч. 2 ст. 16.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" вопросов местного значения городских округов.

Согласно ч. 3 ст. 16.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться законами субъекта РФ между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов.

Таким образом, законодательство допускает передачу вопроса местного значения по утверждению генерального плана городского округа в ведение внутригородского района.

Однако фактическое решение указанного вопроса будет усложнено в связи с отсутствием в законодательстве о градостроительной деятельности требований, позволяющих подготовить и утвердить генеральный план городского округа в части внутригородского района.

Согласно ч. 2 ст. 23 ГрК РФ подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий городского округа.

Следовательно, передача вопроса местного значения по утверждению генерального плана городского округа в ведение внутригородского района может осуществляться только в случае, когда границы внутригородского района совпадают с границами населенного пункта в составе городского округа.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с ГрК РФ законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В случае если законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов не установлены, а также в случае, если указанные положения в законе или ином нормативном правовом акте субъекта РФ не детализированы, разработка соответствующего нормативного правового акта органа местного самоуправления становится необходимым условием решения вопроса местного значения по утверждению документа территориального планирования муниципального образования.

В случае если законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов установлены, нормативные правовые акты органов местного самоуправления по соответствующим вопросам, согласно требованиям ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", не должны им противоречить.

Данное требование, как правило, приводится в утвержденных законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ.

Так, в ч. 2 ст. 2 Закона Тюменской области от 3 июня 2005 г. N 385 "О регулировании градостроительной деятельности в Тюменской области" указано, что по вопросам градостроительной деятельности в муниципальных образованиях принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить законодательству Тюменской области.

В случае утверждения закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, устанавливающего состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов, ранее утвержденные нормативные правовые акты органов местного самоуправления по указанным вопросам должны быть приведены в соответствие с таким законом или нормативным правовым актом.

Если орган местного самоуправления полагает, что закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ, устанавливающий состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов, не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ, вопрос о соответствии закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.

Признание нормативного правового акта недействующим осуществляется по правилам, установленным гл. 21 КАС РФ.

Вышеизложенное не исключает возможность отмены или внесения изменений в закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ в административном порядке.

Согласно ч. 1 ст. 48 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" муниципальные правовые акты (вне зависимости от их правовой природы) могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта.

В законодательстве отсутствуют нормы, наделяющие органы государственной власти субъектов РФ аналогичным правом отмены принятых нормативных правовых актов. Вместе с тем в отдельных судебных решениях указывается на возможность применения аналогии закона к указанным правоотношениям.

Пример: при рассмотрении дела суд указал, что в соответствии со ст. 48 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", а также согласно правовой позиции, приведенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 6 июля 2004 г. N 1424/04, ранее принятый правовой акт может быть отменен органом местного самоуправления в порядке самоконтроля в случае выявления его несоответствия требованиям законодательства, действовавшего в момент принятия. По мнению суда, аналогичные требования должны распространяться и на органы государственной власти, поскольку государственные органы при осуществлении публичных функций должны осуществлять контроль за соблюдением действующего законодательства и компетентный орган государственной власти в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый им правовой акт, изданный с нарушением или в противоречие с действующим законодательством (см. решение Арбитражного суда Омской области от 3 сентября 2015 г. по делу N А46-10329/2014).

В перспективе может появиться еще один документ, устанавливающий требования не только к составу, но и к содержанию документов территориального планирования муниципальных образований.

В связи с упразднением Минрегиона России и передачей полномочия по установлению требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс, ФГИС ТП Минэкономразвития России в настоящее время осуществляется разработка проекта приказа Минэкономразвития России, устанавливающего соответствующие требования <20>.

--------------------------------

<20> Проект Приказа Минэкономразвития России "Об утверждении требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования" // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=58857 (дата обращения: 28.02.2017).

Приложения 3 и 4 к проекту Приказа содержат детальное описание требований к составу и содержанию текстовых и картографических документов территориального планирования.

3. Часть 3 комментируемой статьи определяет, что порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. N 460 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования" определены правила согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, проектов внесения изменения в такие с федеральными органами исполнительной власти, а также состав и порядок деятельности согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования.

Вышеуказанный Приказ заменил ранее действовавший Приказ Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований" (утратил силу).

Новый документ внес ряд нововведений и уточнений в положения о согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований, проектов внесения изменения в такие документы.

Уточнено, что срок согласования проекта документа территориального планирования исчисляется со дня поступления уведомлений в согласующие органы и не может превышать трех месяцев (ранее действовавшим порядком было установлено, что срок согласования проекта документа территориального планирования составляет три месяца).

Указанное нововведение позволит сократить сроки подготовки и внесения изменений в документы территориального планирования муниципальных образований и, таким образом, будет способствовать достижению контрольных показателей, установленных планом мероприятий ("дорожной картой") "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утв. распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2013 г. N 1336-р.

Утвержденным порядком уточнен перечень органов, в которые направляется уведомление об обеспечении доступа к проектам документов, - это Минэкономразвития России, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе направляется почтовым отправлением и в электронной форме, а также должно размещаться в ФГИС ТП (см. комментарий к ст. 57.1 ГрК РФ).

Согласование с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, должно осуществляться в соответствии с Положением о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны.

Утвержденным порядком определены предметы согласования для Минэкономразвития России, отраслевых федеральных органов, Госкорпораций.

В случае поступления от Минэкономразвития России, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, заключений, содержащих положения о несогласии с проектом документа территориального планирования, глава местной администрации (муниципального района, поселения, городского округа, поселения) в течение 30 дней со дня истечения трехмесячного срока для согласования обязан принять решение о создании согласительной комиссии (ранее такое решение было правом главы муниципального образования).

Из перечня решений, которые может принять согласительная комиссия, исключено решение о согласовании проекта документа территориального планирования без внесения в него изменений, в случае если в процессе работы согласительной комиссии заключения о несогласии с проектом документа территориального планирования были отозваны органами, их направившими, либо при условии исключения из этого проекта материалов по несогласованным вопросам.

Вышеуказанные новеллы направлены на усовершенствование порядка согласования проектов документов территориального планирования и обеспечение, таким образом, устойчивого, сбалансированного, комплексного, социально-экономического развития муниципальных образований.

Д.В. Шинкевич, рассматривая практику согласования проектов документов территориального планирования органами государственной власти и органами местного самоуправления, сложившуюся до утверждения Приказа Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. N 460, выделяет группы нарушений, приводящих к неоправданному возрастанию сроков выполнения работ по подготовке и утверждению проектов документов территориального планирования, среди них:

- нарушение сроков осуществления действий, предусмотренных в процессе согласования;

- направление на согласование проекта, который не подлежит согласованию в силу того, что его решения не влияют на интересы других уровней публичной власти и отсутствуют предметы согласования, указанные в ГрК РФ;

- ненаправление на согласование проекта, который согласно ГрК РФ подлежит согласованию;

- предоставление в орган, направивший проект на согласование, заключения об отказе в согласовании проекта с замечаниями, которые не относятся к предмету согласования согласно ГрК РФ;

- направление органами, к которым проект поступил на согласование от органа - координатора согласования, замечаний по проекту непосредственно в орган, направивший документ на согласование, минуя орган-координатор <21>.

--------------------------------

<21> См.: Шинкевич Д.В. Типология нарушений, допускаемых при согласовании проектов документов территориального планирования. URL: http://www.itpgrad.ru/node/1216 (дата обращения: 28.02.2017).

Нельзя не согласиться с мнением эксперта о важности четкого соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления сроков осуществления процедур и порядка согласования проектов документов территориального планирования, способствующего ускорению сроков утверждения документов территориального планирования и своевременному принятию решений, основанных на данных документах (изъятие, резервирование земельных участков, предоставление земельных участков, разработка и утверждение правил землепользования и застройки и документации по планировке территории) <22>.

--------------------------------

<22> Там же.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке.

Следует отметить, что ГрК РФ вышеуказанный порядок не установлен, разработка подзаконных актов, регулирующих соответствующий вопрос, ГрК РФ также не предусмотрена.

С учетом требований о подготовке документов территориального планирования в существующих границах соответствующих муниципальных образований реализация рассматриваемого положения в буквальном смысле представляется затруднительной.

Основы правового регулирования установления и изменения границ муниципальных образований определены ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления".

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. ст. 11 - 13 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления".

Инициаторами изменения границ муниципального образования могут являться население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта РФ, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Для изменения границ муниципальных образований согласно требованиям ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления" необходимо согласие населения, выраженное представительными органами соответствующих муниципальных образований, в отдельных случаях - согласие населения, выраженное путем голосования либо на сходах граждан.

Документы территориального планирования муниципальных образований с учетом содержания утверждаемой части таких документов не могут относиться к вышеуказанным решениям или выражать согласие населения и, следовательно, не могут являться основанием изменения границ муниципального образования.

В правоприменительной практике суды, рассматривая дела о признании недействующими решений представительных органов об утверждении документов территориального планирования в части планирования включения в границы муниципальных образований земельных участков, нередко ссылаются на рассматриваемое положение комментируемой статьи.

Пример: сельскохозяйственный производственный кооператив "Перемиловский" обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, о признании недействующим решения городской Думы городского округа Шуя от 31 октября 2012 г. N 169 "Об утверждении генерального плана городского округа Шуя" в части планирования включения в границы городского округа Шуя части земельного участка с кадастровым номером 37:20:000000:283, находящегося в паевом фонде кооператива.

При рассмотрении дела суд установил, что часть земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 37:20:000000:283, находящегося в паевом фонде кооператива, в соответствии с генеральным планом, утвержденным оспариваемым решением, включена в черту городского округа Шуя для осуществления жилищного строительства. Включение части земельного участка в границы городского округа изменяет назначение земельного участка и фактически является его разделом, что нарушает права и законные интересы кооператива, лишает его возможности ведения сельскохозяйственного производства на данной части земельного участка. Суд признал оспариваемое решение несоответствующим ГрК РФ, ЗК РФ, ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (см. решение Арбитражного суда Ивановской области от 9 апреля 2013 г. по делу N А17-7951/2012).

Рассматриваемое положение комментируемой статьи при отсутствии в законе соответствующих механизмов реализации должно рассматриваться в узком смысле - документ территориального планирования муниципального образования может являться основанием для выдвижения инициативы об изменении границ муниципального образования.

В п. 9.1 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов указано, что генеральный план является градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства в том числе условия направления развития территорий поселений, городских округов.

Так, п. 4 ч. 4 ст. 17 Закона Республики Крым от 6 июня 2014 г. N 18-ЗРК "Об административно-территориальном устройстве Республики Крым" установлено, что инициатор изменения административно-территориального устройства при утверждении границ (черты) административно-территориальных единиц представляет в Государственный Совет Республики Крым вместе с сопроводительным письмом и проектом закона по вопросам изменения административно-территориального устройства в том числе следующие документы:

- пояснительную записку, содержащую обоснование целесообразности вносимых предложений, сведения о том, как увязывается расширение черты (границ) города, поселка, включение в его состав другого населенного пункта с генеральным планом развития города, поселка и в каких целях будут использоваться присоединяемые земли;

- схематический план города, поселка с обозначением существующих и планируемых границ (черты) города, поселка, территории, включаемой вместе с населенным пунктом.

Перечни сведений, содержащихся в материалах по обоснованию документов территориального планирования муниципальных образований, установленные ст. ст. 19 и 23 ГрК РФ, являются открытыми.

Таким образом, вышеуказанные документы, обосновывающие изменение границ муниципального образования, могут быть подготовлены в составе материалов по обоснованию документа территориального планирования муниципального образования.

5. Часть 5 комментируемой статьи содержит правило, согласно которому установление или изменение границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, осуществляется в границах таких поселения, городского округа.

Рассматриваемое положение согласуется с требованием ГрК РФ о разработке документов территориального планирования в существующих границах муниципальных образований.

6. Часть 6 комментируемой статьи вводит исключение из общего правила, согласно которому представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки.

Вышеуказанное решение может быть принято при наличии двух условий:

1) не предполагается изменение существующего использования территории этого поселения и отсутствует утвержденная программа его комплексного социально-экономического развития;

2) документами территориального планирования РФ, документами территориального планирования субъекта РФ, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения.

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочием по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

А.В. Мадьярова, комментируя вышеуказанное положение ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления", отмечает, что реализация данного полномочия носит для органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обязательный характер <23>.

--------------------------------

<23> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2015.

Обязательность реализации полномочия по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования в таком случае предполагает обязательность подготовки генерального плана сельского поселения.

В связи с тем что срок реализации вышеуказанного полномочия законодательством не определен, сохраняются условия для реализации рассматриваемого положения комментируемой статьи.