Статья 1. "Градостроительный кодекс РФ" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 08.08.2024)

1. В комментируемой статье раскрыто содержание общих (основных) и специальных терминов градостроительного законодательства. Изложенный в данной статье перечень нельзя считать исчерпывающим: другие федеральные законы и подзаконные акты, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ могут содержать дополнительные нормы-дефиниции, разъясняющие используемую в градостроительной сфере терминологию.

Ряд терминов (градостроительная деятельность, градостроительный регламент и др.) сохранился в новом ГрК РФ в прежней редакции, предусмотренной предыдущим ГрК РФ 1998 г., другие претерпели определенные изменения (например, градостроительное зонирование, правила землепользования и застройки и др.). Отдельные термины впервые получили в действующем ГрК РФ законодательное закрепление (территориальное планирование, функциональные зоны, территориальные зоны, объект капитального строительства, строительство, реконструкция, инженерные изыскания, застройщик и др.).

Закрепление основных градостроительных понятий в данной статье означает их официальную законодательную трактовку, обязательную для целей правоприменения. Термины и понятия, законодательно определенные в тексте ГрК РФ с помощью правовых формул и предписаний, получают обязательный для исполнения характер на всей территории России для всех правоприменителей в сфере градостроительных и смежных с ними отношений. Поэтому каждая дефиниция является своеобразным нормативным указателем, при помощи которого вносится ясность и точность в процесс применения норм градостроительного права к конкретным жизненным обстоятельствам, что позволяет правильно в соответствии с законом разрешать вопросы и дела.

Хотя существует немало словарей, справочников и энциклопедий, отражающих те или иные научные и специально-практические мнения их авторов, они носят рекомендательный, то есть необязательный, характер и свидетельствуют лишь о возможностях разных подходов к пониманию изучаемых предметов, явлений и процессов.

Содержание практически всех терминов комментируемой статьи подробно описывается (раскрывается) в последующих главах и статьях ГрК РФ. Сами по себе нормы-дефиниции, содержащиеся в комментируемой статье, действуют и применяются в системной взаимосвязи с иными правовыми нормами ГрК РФ, что позволяет правильно ориентироваться в действующем законодательстве и успешно применять его на практике.

Некоторые из терминов, формулировок и иных норм, существующих в тексте ГрК РФ, получают свое закрепление и правовое определение (разъяснение смысла и содержания) в отдельных статьях иных федеральных законов, в частности таких, как ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ", ФЗ "Об отходах производства и потребления", ФЗ "Об охране окружающей среды", ФЗ "О животном мире", ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", ВК РФ, и других, регулирующих градостроительные отношения в соответствующей части. Например, в ст. 2 ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ" содержатся определения таких терминов и понятий, как "архитектурная деятельность", "архитектурно-планировочное задание", "архитектурный проект", "архитектурный объект", "разрешение на строительство", буквально и по смыслу связанные с терминами, имеющимися в п. п. 1, 26 комментируемой статьи и других статьях ГрК РФ. В некоторых кодифицированных законах своеобразное "правовое наполнение" юридическим смыслом тех или иных терминов и понятий, имеющих отношение к градостроительной деятельности, производится в самом тексте нормативного документа (в статье, части, пункте и т.п.) - имеются в виду ГК РФ, ЗК РФ, ЛК РФ, ЖК РФ и др.

В комментируемой статье ГрК РФ избран комплексный способ определения (разъяснения смысла) и раскрытия содержания тех или иных понятий через обозначение целей и задач, через перечисление признаков, видов (категорий) и т.п. компонентов и характеристик описываемого понятия, явления или процесса.

2. В первом пункте раскрывается основное понятие, используемое в ГрК РФ, - "градостроительная деятельность". Это неслучайно, поскольку именно она составляет основной каркас (ядро) правоотношений, регулируемых градостроительным законодательством.

Приведенное определение характеризуется тем, что, во-первых, градостроительная деятельность связана с ее главной целью - развитием соответствующей территории; во-вторых, здесь указываются основные виды осуществления этой деятельности, большая часть которых раскрывается в последующих пунктах комментируемой статьи и в других статьях ГрК РФ, а также в иных нормативных правовых актах.

Оценивая существующее определение, следует заметить, что в ранее действовавшем законодательстве (ГрК РФ 1998 г.) указывались субъекты этой деятельности (государственные органы, органы местного самоуправления, физические и юридические лица) и говорилось об учете интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей территорий и поселений.

Необходимо отметить также, что само понятие "территория" действующий ГрК РФ не раскрывает, хотя законодатель неоднократно оперирует им, упоминая в ряде статей. В приведенном определении лишь упоминается, что к территории, охватываемой понятием градостроительной деятельности, относятся "города и иные поселения". Видимо, это неслучайно, поскольку в законодательстве в данной сфере до сих пор существует своеобразная терминологическая проблема.

В частности, наблюдается несоответствие терминологического ряда в отношении "территории" в законах об органах государственной власти, об общих принципах организации местного самоуправления, об административно-территориальном делении, о земле и земельных отношениях и др. Суть проблемы заключается в том, что в различных законах упоминаются не только термины "поселение", "муниципальное образование", "муниципальный район", "город" и "внутригородская территория", "городской округ" и "городской район", но и термины "иные поселения", "поселки" (городские, рабочие и т.п.), "села", "деревни", "станицы" и другие "населенные пункты" и т.п. Кроме того, имеется законодательное понятие "межселенная территория", упоминаются иные виды территории, иногда одно из вышеназванных образований располагается внутри территории другого образования и т.п. Так или иначе все они "привязаны" к территории, то есть располагаются на определенной территории, имеют свои территории, которые, в свою очередь, ассоциируются с землей, относящейся к той или иной категории и имеющей то или иное целевое назначение. Общеизвестно, что под "территорией" принято понимать ограниченное какими-либо пределами (границами) земельное пространство.

Территория как единая пространственная единица в соответствии с ГрК РФ выступает объектом территориального планирования и зонирования. Принятие документов территориального планирования влечет определенные юридические последствия, например, является основанием для установления или изменения границ муниципальных образований. В результате зонирования территорий устанавливаются ограниченные пространства (зоны); нормы о зонировании территорий в части положений, регламентирующих порядок использования и охраны земель, выступают способом определения правового режима земель и земельных участков, входящих в состав территории. Посредством зонирования специальные правовые режимы устанавливаются на землях различных категорий; так, в границах территорий населенных пунктах правовые режимы устанавливаются в результате градостроительного зонирования; институт зонирования позволят в границах территории выделять подтерритории (подзоны) с особыми условиями использования земельных участков в их составе.

3. Определение понятия "территориальное планирование" также ориентировано на цели развития территорий, в том числе для установления функциональных зон и планового размещения на соответствующей территории объектов федерального, регионального и местного значения. Территориальное планирование - принципиально важный компонент градостроительной деятельности. Как вид градостроительной деятельности территориальное планирование, с одной стороны, обеспечивает устойчивое развитие территории (первый основной принцип законодательства о градостроительной деятельности - см. п. 1 ст. 2 ГрК РФ), а с другой стороны, осуществляется в соответствии с документами, выступающими основой осуществляемого строительства (см. п. 4 ст. 2 ГрК РФ).

Порядок осуществления территориального планирования, подготовки и согласования соответствующих проектов схем (документов) территориального планирования РФ, субъектов РФ и муниципальных образований довольно полно регламентируется статьями главы 3 ГрК РФ. Кроме того, приняты и действуют отдельные нормативно-правовые и методические документы в этой сфере. В частности, это Постановление Правительства РФ от 23 марта 2008 г. N 198 "О порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 24 марта 2007 г. N 178 "Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ", Приказ Минрегиона России от 26 мая 2011 г. N 244 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов".

4. Устойчивое развитие территорий, выступая основным принципом градостроительного законодательства (п. 1 ст. 2 ГрК РФ), является главной целью и основным содержанием градостроительной деятельности. Данное определение характеризуется указанием на цели текущего и перспективного характера, которые должны обеспечиваться при осуществлении градостроительной деятельности. Узаконение таких целей (своеобразных ориентиров) градостроительной деятельности по развитию территорий должно обеспечивать:

- безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека;

- ограничение негативных факторов той или иной деятельности на окружающую среду;

- обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах людей.

Выполнение обозначенных критериев может стать основанием для признания развития территории устойчивым. При этом устойчивое развитие территорий должно обеспечиваться в соответствии с ГрК РФ на основе территориального планирования (см. главу 3 ГрК РФ) и градостроительного зонирования (см. главу 4 ГрК РФ).

Требования к устойчивому развитию той или иной территории могут конкретизироваться и уточняться в иных нормативных документах. Так, Постановлением Правительства РФ от 22 августа 2008 г. N 632 "О правительственной комиссии по развитию жилищного строительства и оценке эффективности использования земельных участков, находящихся в собственности РФ" установлено, что развитие территорий предполагает собой развитие:

- объектов инженерной инфраструктуры (в том числе объектов инфраструктуры связи);

- объектов социальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры;

- производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства, содействие созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов для формирования благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества;

- безопасных и благоприятных условий проживания для всех категорий граждан.

5. Понятие "зоны с особыми условиями использования территории" определяется через перечисление основных видов (категорий) таких зон, имеющих различную юридическую природу и отраслевую принадлежность. В практическом плане зоны с особыми условиями использования территорий обозначаются в генеральных планах, на картах и других документах территориального планирования и планировки соответствующей территории. Вышеприведенный перечень зон с особыми условиями использования территорий не является исчерпывающим, поэтому в комментируемой норме имеется указание на установление в соответствии с законодательством иных подобных зон.

В действующем законодательстве нечетко разграничиваются понятия "зона с особыми условиями использования территорий" и "охранная зона". В ст. 2 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в РФ" охранная зона объектов системы газоснабжения определяется как территория с особыми условиями использования, устанавливаемая вдоль трассы газопроводов и вокруг других объектов данной системы газоснабжения. В данном случае под территорией, на наш взгляд, следует понимать зону с особыми условиями использования территорий, представляющую собой неразграниченную часть земельного пространства, в пределах которого не сформированы земельные участки. В случае образования земельного участка в границах такой зоны ее режим будет распространяться на весь участок целиком. Однако земельный участок может быть сформирован таким образом, что только его часть будет находиться в охранной зоне.

В границах земельного участка, на котором расположен опасный объект, могут устанавливаться охранные зоны посредством определения соответствующей части земельного участка, в пределах которой действует режим, предусмотренный для охранной зоны; в данном случае в соответствии со ст. 56 ЗК РФ следует говорить о том, что в отношении земельного участка введены ограничения прав на землю.

Перечисленные в данном пункте зоны упоминаются и юридически характеризуются в экологическом, санитарном и ином законодательстве. Так, в соответствии с положениями ЗК РФ (глава XVII) и ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 2 и др.) на землях, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, может устанавливаться режим особо охраняемых природных территорий (ООПТ), таких как государственные природные (в том числе биосферные) заповедники, национальные парки, природные парки, природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады. На таких землях (территориях) запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов. Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на такие заповедники, парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих охранных зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы таких территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих участков особого правового режима (п. п. 3 и 4 ст. 95 ЗК РФ).

Санитарно-защитные зоны устанавливаются в рамках государственного санитарно-эпидемиологического нормирования на основании ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и в соответствии с санитарными правилами. Такие зоны устанавливаются в целях обеспечения безопасности населения вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. Их размер должен обеспечивать уменьшение воздействия (биологического химического и иного) загрязнений на атмосферный воздух до значений, установленных гигиеническими нормативами. Это своего рода защитный барьер, обеспечивающий уровень безопасности населения при эксплуатации опасных объектов в штатном режиме, в том числе при осуществлении градостроительной деятельности (подробнее см. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. N 74).

Санитарно-защитные зоны могут устанавливаться также в соответствии с требованиями иного законодательства. Например, в соответствии с Федеральным законом от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" в целях обеспечения радиационной безопасности в качестве такой зоны может быть обозначена территория вокруг источника ионизирующего излучения, на которой уровень облучения людей в условиях нормальной эксплуатации данного источника может превысить установленный предел дозы облучения (ст. 1).

Зоны охраны объектов культурного наследия устанавливаются в соответствии с ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" в целях обеспечения сохранности таких объектов в их исторической среде на сопряженных с ними территориях. Такие зоны включают в себя: охранные зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоны охраняемого природного ландшафта (ст. 34 и др.). Регламентирование порядка разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон осуществляется на основании Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. N 972.

Установление водоохранных зон производится в соответствии с положениями ВК РФ. Такими зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (ст. 65 ВК РФ). В соответствии с законодательством о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах могут также устанавливаться зоны (округа) санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами (ст. 64 ВК РФ). В границах водоохранных зон устанавливаются запреты и вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности, которые распространяются в том числе и на расположенные в этих зонах леса (см. ст. 104 ЛК РФ).

Негативное воздействие вод может проявляться путем затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания определенных территорий и объектов (ст. 1 ВК РФ). В настоящее время наряду с проведением специальных защитных мероприятий в так называемых зонах затопления, подтопления в целях предотвращения негативного воздействия вод (затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и др.) на определенные территории и объекты (водные объекты и речные бассейны, в которых в результате техногенных и природных явлений происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объекты животного и растительного мира, другие объекты окружающей среды) в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций могут объявляться зонами экологического бедствия или зонами чрезвычайных ситуаций. Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством руководителями ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации (см. п. 1 ст. 67 ВК РФ, ст. ст. 1, 5 и др. ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"). Порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается, как отмечено в ст. 57 ФЗ "Об охране окружающей среды", законодательством о зонах экологического бедствия.

В соответствии со ст. 43 ВК РФ и на основании положений законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны. Так, согласно ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (п. 5 ст. 18) границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам. Для г. Москвы такие зоны утверждены СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы", утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2010 г. N 45. В зонах охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Порядок использования подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливается законодательством о недрах (ст. 43 ВК РФ).

Установление зон тех или иных охраняемых объектов (с особыми условиями использования территорий и согласования градостроительных регламентов) регулируется специальным законодательством. Среди таких законодательных актов:

- Постановление Правительства РФ от 20 июня 2006 г. N 384 "Об утверждении Правил определения границ зон охраняемых объектов и согласования градостроительных регламентов для таких зон";

- ЗК РФ (ст. 89) и Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон";

- Постановление Правительства РФ от 12 октября 2006 г. N 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог" и др.

Установление охранных зон охраняемых объектов может иметь место также в отношении автомагистралей, объектов государственной охраны (зона охраняемого объекта согласно ст. 1 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" - это территория (акватория), в границах которой в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются особые условия ее использования) и др.

Законодательством России могут устанавливаться иные зоны с особыми условиями использования территорий. Из смысла и содержания п. п. "д", "к" и других ст. 72 Конституции РФ и понимания термина "законодательство" в широком смысле следует, что такие зоны могут вводиться как нормами федеральных законов и других нормативных правовых актов РФ, так и нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ.

К числу так называемых "иных зон" можно отнести:

- защитные и охранные зоны (в том числе санитарно-защитные зоны) - зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений, устанавливаемые в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (п. 2 ст. 52 ФЗ "Об охране окружающей среды");

- рыбоохранные зоны (см. ст. 48 ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов");

- зоны защитных мероприятий вокруг объектов по хранению химического оружия или объектов по уничтожению химического оружия (ст. 1 Федерального закона от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия");

- зоны охраны охотничьих ресурсов (см. ст. 51 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ") и др.

6. В п. 5 настоящей статьи определено понятие функциональных зон, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Иначе говоря, функциональные зоны - это обозначенные в документах территориального планирования зоны (территории, участки), в границах которых будут производиться работы по строительству (реконструкции и т.п.) запланированных объектов. Полномочиями по установлению функциональных зон и определению их границ наделены органы государственной власти (федеральной и региональной) и органы местного самоуправления в рамках их компетенции по подготовке и утверждению документов территориального планирования.

Функциональные зоны определяются и устанавливаются в процессе территориального планирования (см. главу 3 ГрК РФ) и сопровождаются планируемым размещением объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения. Границы функциональных зон утверждаются в документах территориального планирования. Так, карта функциональных зон и их параметры (наряду с планируемыми объектами капитального строительства) являются составными частями:

- схемы территориального планирования муниципального района (п. 4 ч. 1, п. 2 ч. 2 ст. 19 ГрК РФ);

- генеральных планов поселений и городских округов (п. 4 ч. 3, п. 2 ч. 4 ст. 23 ГрК РФ).

При этом на данных картах отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального, регионального или местного значения (п. 3 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ).

7. Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований (городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов и др.) осуществляется в целях: 1) определения территориальных зон и 2) установления градостроительных регламентов (см. пп. 8 и 10 комментария к настоящей статье).

Градостроительное зонирование довольно подробно регулируется нормами главы 4 ГрК РФ (ст. ст. 30 - 40). Основным документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки (см. п. 9 комментария к настоящей статье). Содержание, порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки определены в ст. ст. 30 - 33 ГрК РФ.

8. В п. 7 настоящей статьи определено, что территориальные зоны характеризуются наличием границ и градостроительных регламентов, которые определены и установлены для каждой из них соответственно в правилах землепользования и застройки (см. п. 9 комментария к настоящей статье).

Виды и состав территориальных зон, порядок их установления определены ст. ст. 34 и 35 ГрК РФ, которые должны применяться в системной связи со ст. 85 ЗК РФ "Состав земель населенных пунктов и зонирование территорий".

9. В п. 9 комментируемой статьи определены как сущностные, так и формальные признаки правил землепользования и застройки как основного документа, используемого в системе градостроительного зонирования.

Прежде всего, указано, что это документ градостроительного зонирования (см. п. 7 комментария к настоящей статье), в котором устанавливаются территориальные зоны (см. п. 8 комментария к настоящей статье) и градостроительные регламенты (см. п. 10 комментария к настоящей статье), а также порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Далее, важно отметить, что это документ, содержащий правовые нормы, поскольку он утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления (для соответствующего города, сельского поселения или муниципального образования), либо аналогичным правовым актом органа государственной власти субъекта РФ (для города Москвы и Санкт-Петербурга). Подробнее эти и другие вопросы, связанные с содержанием, порядком подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, внесения в них изменений, регулируются нормами главы 4 ГрК РФ (ст. ст. 30 - 33).

Границы образуемых территориальных зон определяются непосредственно в карте градостроительного зонирования, являющейся составной частью правил землепользования и застройки.

Базовые правила, определяющие статус, порядок подготовки, принятия и вступления в силу муниципальных правовых актов, установлены ст. ст. 7, 43 - 48 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Во исполнение законодательных требований более подробные и конкретные правила разработаны и действуют в каждом муниципальном образовании. Важно добавить, что, как нормативный правовой акт, правила землепользования и застройки подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в установленном порядке.

10. В п. 9 настоящей статьи определено содержание градостроительного регламента в точном соответствии с п. 6 ст. 30 и п. 1 ст. 36 ГрК РФ. Как правовой документ градостроительный регламент, являющийся составной частью правил землепользования и застройки, определяет правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Правовая характеристика градостроительного регламента (в том числе пределы его действия) дана, прежде всего, в ст. 36, а также в ст. ст. 39 - 40 ГрК РФ.

11. В п. 10 комментируемой статьи, определяя родовое понятие "объект капитального строительства", законодатель, с одной стороны, называет четыре вида объектов, которые относятся к числу таковых (здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства), а с другой - перечисляет объекты, которые таковыми не являются (временные постройки, киоски, навесы и другие подобные постройки).

Все указанные объекты являются предметами градостроительных и иных отношений (в том числе предметами договоров строительного подряда) (см. п. 1 ст. 4 ГрК РФ, ст. ст. 702, 740 и др. ГК РФ). Правовые характеристики указанных объектов капитального строительства даны в других нормативных правовых актах. Перечень особо опасных, технически сложных и уникальных объектов приведен в ст. 48.1 ГрК РФ.

Здание - это разновидность архитектурно-строительных объектов, предназначенная создавать условия для пребывания людей в целях постоянного или временного проживания либо создания условий для труда, социально-культурного и иного обслуживания населения, а также хранения материальных ценностей. С позиции строительных критериев - это архитектурно-строительная постройка (сооружение), состоящая из несущих и ограждающих или совмещенных конструкций, образующих наземный замкнутый объем, предназначенный для пребывания или проживания людей и для выполнения разных производственных процессов.

Согласно ст. 2 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ зданием является результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных. Названные три основных элемента (подсистемы) здания охарактеризованы в этой же статье вышеуказанного Закона:

- помещение - это часть объема здания или сооружения, имеющая определенное назначение и ограниченная строительными конструкциями;

- сеть инженерно-технического обеспечения - совокупность трубопроводов, коммуникаций и других сооружений, предназначенных для инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений;

- система инженерно-технического обеспечения предназначена для выполнения функций водоснабжения, канализации, отопления, вентиляции, кондиционирования воздуха, газоснабжения, электроснабжения, связи, информатизации, диспетчеризации, мусороудаления, вертикального транспорта (лифты, эскалаторы) или функций обеспечения безопасности.

Общепризнано подразделение зданий по целевому назначению на: жилые (жилой дом постоянного типа с длительным сроком службы) и нежилые здания (предназначены для использования в производственных, торговых, культурно-просветительных и других целях). Жилой дом, как указано в ч. 2 ст. 16 ЖК РФ, - это индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании. Жилые дома бывают многоквартирными. По критериям ЖК РФ именно индивидуальный жилой дом относится к жилым помещениям (важнейшая категория в жилищном праве) наряду с частью жилого дома, квартирой (частью квартиры) в многоквартирном доме, комнатой (ст. 16 ЖК РФ).

Здания подразделяются также на основные (главенствующее по капитальности постройки, архитектурным признакам и своему предназначению) и служебные (имеют по отношению к основному зданию второстепенное значение). Служебные строения, как правило, бывают некапитального типа.

Определения понятия "строение" в Техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ не имеется. Есть только определение "строительная конструкция", рассматриваемое как часть здания или сооружения, выполняющая определенные несущие, ограждающие и (или) эстетические функции. Строение - это родовая юридическая категория, обозначающая совокупность капитальных архитектурно-строительных объектов, включая здания, сооружения, объекты незавершенного строительства и их разновидности. В этом смысле строение можно считать синонимом понятия "объект капитального строительства". В то же время могут быть строения некапитального типа. Так, применительно к учету жилищного фонда под строениями понимаются отдельно построенное здание, дом, состоящее из одной или нескольких частей, как одно целое, а также служебные строения: сараи, гаражи индивидуального пользования, навесы, дворовые погреба и т.п. (см. Инструкцию о проведении учета жилищного фонда в РФ, утв. Приказом Минземстроя РФ от 4 августа 1998 г. N 37).

Сооружение - один из видов инженерно-строительных объектов, назначением которого является создание условий, необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или иных технических функций, не связанных с изменением предмета труда, или для осуществления различных непроизводственных функций. Объектом, выступающим как сооружение, является любое отдельно стоящее сооружение со всеми устройствами, составляющим с ним одно целое. К числу сооружений относятся в том числе гидротехнические, транспортные, трубопроводные и иные линейные объекты, имеющие производственное и (или) социальное назначение. В ст. 2 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ определено, что сооружение - это результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Идентификация зданий и сооружений осуществляется по признакам, перечисленным в ст. 4 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ: 1) назначение; 2) принадлежность к объектам транспортной инфраструктуры и к другим объектам, функционально-технологические особенности которых влияют на их безопасность; 3) возможность опасных природных процессов и явлений и техногенных воздействий на территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция и эксплуатация здания или сооружения; 4) принадлежность к опасным производственным объектам; 5) пожарная и взрывопожарная опасность; 6) наличие помещений с постоянным пребыванием людей; 7) уровень ответственности. В ГрК РФ определен правовой режим объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения (см. п. 20 комментария к настоящей статье), говорится также об объектах, расположенных на межселенных территориях (см. ст. 19 ГрК РФ и др.), об объектах, предназначенных для государственных и муниципальных нужд (см. п. 8 ч. 3 ст. 44 ГрК РФ), об объектах, подключенных и не подключенных к сетям инженерно-технического обеспечения (см. ст. 48 ГрК РФ) и др.

Понятие "объект незавершенного строительства" законодательством четко не определено. В то же время, например, в Методических рекомендациях по бухгалтерскому учету инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений в сельскохозяйственных организациях, утв. Минсельхозом РФ 22 октября 2008 г., содержится достаточно полное и конкретное определение: к объектам, находящимся в незавершенном строительстве, относятся объекты:

- строительство которых продолжается;

- строительство которых приостановлено, законсервировано или окончательно прекращено, но не списано в установленном порядке;

- находящиеся в эксплуатации, по которым акты приемки еще не оформлены в установленном порядке.

Для правильного понимания того, что такое объект незавершенного строительства, важно учитывать правовую позицию, выработанную в Постановлении Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса РФ", а именно: при разрешении вопроса о признании правомерно строящегося объекта недвижимой вещью (объектом незавершенного строительства) необходимо установить, что на нем по крайней мере полностью завершены работы по сооружению фундамента или аналогичные им работы (п. 1 ст. 130 ГК РФ); замощение земельного участка, не отвечающее признакам сооружения, является его частью и не может быть признано самостоятельной недвижимой вещью (п. 1 ст. 133 ГК РФ).

Таким образом, объект незавершенного строительства - это вновь создаваемый (хотя бы частично возведенный) индивидуально-определенный объект недвижимости, незавершенный строительством (на котором приостановлены либо ведутся работы) и (или) не поставленный на кадастровый или иной учет и не зарегистрированный в установленном порядке (работы прекращены либо объект законсервирован или фактически эксплуатируется).

12. В п. 10.1 комментируемой статьи законодатель обозначил понятие "линейные объекты" путем перечисления основных видов таких объектов - это линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Основные виды (категории) линейных объектов перечислены в комментируемом пункте настоящей статьи ГрК РФ. Называются они и в другом законодательстве. Так, в п. 6 ч. 1 ст. 7 ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" приведен чуть более расширенный перечень видов (категорий) линейных объектов, в связи с которыми допускается в исключительных случаях перевод сельскохозяйственных земель в другую категорию: здесь, в частности, говорится о дорогах, а также называются нефтепроводы, газопроводы, иные трубопроводы.

При соблюдении предусмотренных в ст. 133.1 ГК РФ условий линейный объект может быть признан единым недвижимым комплексом, на который распространяется правовой режим недвижимости и неделимых вещей.

13. Красные линии в п. 11 настоящей статьи определяются через указание существующих или планируемых (изменяемых, вновь образуемых) границ территорий общего пользования и (или) границ территорий (земельных участков), на которых расположены линейные объекты (или которые предназначены для размещения таковых). О понятиях "линейные объекты" (линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автодороги, железнодорожные линии и т.п.) и "территории общего пользования" (площади, улицы, проезды, набережные, скверы, и др.) подробнее говорится в п. п. 12 и 14 к настоящей статье.

Предназначение красных линий - отграничение территорий общего пользования или земельных участков с расположенными на них жизненно важными линейными объектами от других территориальных зон, зон с особыми условиями использования территорий и др. В СП 42.13330.2011 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89", утв. Приказом Минрегиона России от 28 декабря 2010 г. N 820 (Приложение Б), предусмотрено, что красная линия - это граница, отделяющая территорию квартала, микрорайона и других элементов планировочной структуры от улиц, дорог, проездов, площадей, а также других земель общего пользования в городских и сельских поселениях.

Необходимость и порядок использования красных линий в тех или иных обстоятельствах определены рядом статей комментируемого ГрК РФ, нормами земельного и жилищного законодательства. Например, в ГрК РФ предусмотрено установление границ территориальных зон с учетом красных линий (п. 2 ч. 2 ст. 34); включение красных линий в проект планировки территории (подп. "а" п. 1 ч. 3 ст. 42); отображение красных линий в чертежах межевания территорий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений (п. п. 1 и 2 ч. 5 ст. 43) и др.

Кроме того, существует и действует Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ (РДС 30-201-98), утв. Постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 г. N 18-30. В силу п. 3.4 данной Инструкции красные линии обязательны для всех субъектов градостроительной деятельности, участвующих в процессе проектирования и последующего освоения и застройки территорий городов и других поселений. Соблюдение красных линий также обязательно при межевании и инвентаризации застроенных или подлежащих застройке земель в границах города или другого поселения, при оформлении документов гражданами и юридическими лицами на право собственности, владения, пользования и распоряжения земельными участками и другими объектами недвижимости, их государственной регистрации.

В соответствии с п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территории, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, а также с учетом красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства.

Красные линии (как и другие линии градостроительного регулирования) подлежат обязательному отражению и учету:

- в генеральных планах, проектах детальной планировки, проектах застройки, проектах планировки магистралей, улиц и площадей;

- в проектах инженерно-транспортных коммуникаций;

- при инвентаризации земель в поселениях;

- при установлении границ землепользований;

- в проектах землеустройства;

- в проектах межевания территорий;

- при установлении границ территориальных зон в поселениях;

- в земельном и градостроительном кадастрах;

- на планах земельных участков, прилагаемых к свидетельству на право пользования, владения.

14. В п. 12 настоящей статьи в качестве территорий общего пользования определены такие территории (обычно в городах и иных поселениях), которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. Это, как указано здесь, площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары, относящиеся к категории земель населенных пунктов, а также береговые полосы водных объектов общего пользования. Дополнительный перечень таких территорий (земель, водных объектов) содержится в ряде статей земельного и водного законодательства. На картах и в других документах территориального планирования границы территорий общего пользования обозначаются посредством красных линий.

Правовой режим территорий (земельных участков, водных объектов) общего пользования характеризуется наличием некоторых ограничений (в частности, в отношении их оборотоспособности), установленных земельным и водным законодательством. Согласно п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами могут включаться в состав различных территориальных зон, но не подлежат приватизации. Кроме того, запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования (п. 8 ст. 27 ЗК РФ).

Согласно ст. 6 ВК РФ поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено федеральными законами. Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд. На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных российским законодательством.

15. Строительство является видом градостроительной деятельности, в результате которого создаются (возводятся) здания, строения и сооружения. Согласно п. 5 ст. 2 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ строительство являет собой один из этапов жизненного цикла здания (сооружения), предшествующий его эксплуатации. В широком смысле в понятие "строительство" обычно включаются и реконструкция объектов капитального строительства, и капитальный ремонт строительных объектов (см. п. п. 19, 20 комментария к п. п. 16, 17 рассматриваемой статьи).

Строительство (строительная деятельность), включая инженерные изыскания для подготовки проектной документации и строительства, архитектурно-строительное проектирование, экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий, получение разрешения на собственно строительство и его осуществление и др., достаточно полно урегулировано нормами главы 6 (ст. ст. 47 - 55) ГрК РФ. Кроме того, о строительстве того или иного вида, либо о строительстве в том или ином качестве, а также о иных его аспектах идет речь в ряде других статей ГрК РФ (например, см. ч. 18 ст. 24 - о жилищном строительстве; ч. 1 ст. 38 - о предельных параметрах разрешенного строительства; ч. 1 ст. 41 - о строительстве линейных объектов; ч. 6 ст. 42 - о планируемом строительстве систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории; п. 3 ч. 3 ст. 44 - о строительстве, которое запрещено за пределами допустимого размещения зданий, строений, сооружений и др.).

Кроме того, строительство регулируется другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами (ч. 1 ст. 52 ГрК РФ). Подробнее и конкретнее строительство, строительная деятельность как процесс, в результате которого создаются здания, строения и сооружения, регламентируется технико-правовыми нормами, а именно СП 48.13330.2011 "Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004", утв. Приказом Минрегиона России от 27 декабря 2010 г. N 781.

Процесс строительства (строительная деятельность, строительство) включает в себя разнообразные организационные, изыскательские, проектные, строительно-монтажные, пусконаладочные и иные работы, связанные с созданием, изменением или сносом объекта. Перечень (комплекс) работ по строительству (отражающих содержание строительной деятельности) включает в себя несколько десятков различных видов работ, в частности: геодезические работы, выполняемые на строительных площадках; подготовительные работы; земляные работы; устройство скважин; свайные работы; закрепление грунтов; устройство бетонных и железобетонных монолитных конструкций и др. (см. Приказ Министерства регионального развития РФ от 30 декабря 2009 г. N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства").

Для характеристики строительства не лишним будет добавить, что в соответствии со ст. 1079 ГК РФ строительство отнесено к деятельности, которая связана с повышенной опасностью для окружающих, поэтому осуществляющие ее граждане и юридические лица обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности (если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего).

16. В п. п. 14, 14.1 комментируемой статьи речь идет о таких понятиях, как реконструкция объектов капитального строительства и реконструкция линейных объектов (об объектах капитального строительства и линейных объектах см. п. п. 11 и 12 комментария к настоящей статье). Реконструкция как таковая является видом градостроительной деятельности и представляет собой комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей (количества и площади квартир, строительного объема и общей площади здания, инженерной оснащенности). Реконструкция объекта осуществляется в целях его усовершенствования и улучшения, максимального устранения физического и морального износа.

Из содержания комментируемой нормы вытекает, что реконструкцию составляют надстройка, перестройка, расширение, а также замена и (или) восстановление несущих конструкций (в целом, а не отдельных элементов) объекта капитального строительства, влекущие изменение четырех параметров (высоты, количества этажей, площади, объема) здания, строения, сооружения. Несущие конструкции согласно п. 3 СП 13-102-2003 "Правила обследования несущих строительных конструкций зданий и сооружений", принятых Постановлением Госстроя России от 21 августа 2003 г. N 153, это строительные конструкции, воспринимающие эксплуатационные нагрузки и воздействия, и обеспечивающие пространственную устойчивость здания.

Специальным видом реконструкции является реконструкция линейных объектов. Основные виды (категории) линейных объектов перечислены в п. 10.1 ст. 1 ГрК РФ, указаны они и в другом законодательстве. В отличие от реконструкции обычных объектов капитального строительства, реконструкция линейных объектов характеризуется не перечислением мероприятий и изменяющихся параметров, а указанием на возможный результат такого вида градостроительной деятельности. Изменение параметров линейных объектов (их участков, частей) будет считаться реконструкцией, если оно привело к: 1) изменению класса, категории, первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других); или 2) изменению границ полос отвода и (или) охранных зон реконструированного линейного объекта.

Поскольку реконструкция является по сути разновидностью строительства, то неслучайно во многих статьях ГрК РФ она упоминается в одной правовой норме сразу после слова "строительство" (см., например, ст. ст. 36, 38, 40, 46, 46.2, 48, 49, 51, 52, 54, 55, 55.5 и др., в которых говорится о строительстве и реконструкции (а иногда и о капитальном ремонте) в том или ином контексте).

Помимо ГрК РФ, реконструкция (наряду со строительством, а также капитальным ремонтом) объектов капитального строительства (в том числе линейных объектов) регулируется другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

17. В п. п. 14.2, 14.3 комментируемой статьи даны определения капитального ремонта объектов капитального строительства и линейных объектов (об объектах капитального строительства и линейных объектах см. п. п. 11 и 12 комментария к настоящей статье).

Капитальный ремонт объектов капитального строительства обусловлен операциями замены и (или) восстановления: 1) строительных конструкций (или их элементов) и 2) систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения (или их элементов) здания, строения или сооружения.

Сопоставление определений "реконструкция" и "капитальный ремонт" применительно к объектам капитального строительства показывает, что второй (в части замены отдельных элементов несущих строительных конструкций) может составлять отдельный этап (часть) работ, осуществляемых в рамках реконструкции строительного объекта.

В отличие от реконструкции линейных объектов, капитальный ремонт таких объектов, повторяющий по своему содержанию мероприятия реконструкции линейных объектов (изменение их параметров), не влечет за собой наступления таких последствий, как изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования объектов и соответственно изменения границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.

ГрК РФ не устанавливает специальный режим капитального ремонта. Его правовое регулирование осуществляется в ГрК РФ в системной взаимосвязи со строительством и реконструкцией объектов капитального строительства (в том числе линейных объектов). Кроме того, эти вопросы регулируются другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

Существуют разные виды капитального ремонта как объектов капитального строительства, так и линейных объектов с учетом многообразия тех и других. Широко известен капитальный ремонт общего имущества в таких объектах, как многоквартирные жилые дома, который регулируется рядом статей ЖК РФ (раздел IX, главы 15 - 18), других нормативных правовых актов федерального и регионального уровня. В ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (ст. 2) капитальный ремонт многоквартирного дома определяется как проведение и (или) оказание предусмотренных законом работ и (или) услуг по устранению неисправностей изношенных конструктивных элементов общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе по их восстановлению или замене, в целях улучшения эксплуатационных характеристик общего имущества в многоквартирном доме.

18. Пункт 15 комментируемой статьи содержит определение инженерных изысканий, без выполнения которых не допускаются подготовка и реализация проектной документации для строительства. Инженерные изыскания являются одним из важнейших видов строительной деятельности, с них начинается любой процесс строительства объектов.

Это определенный комплекс работ по изучению и исследованию определенных территорий и земельных участков, на которых предполагается и планируется осуществлять строительство объектов капитального строительства. Предметом (содержанием) инженерно-изыскательских работ выступает изучение природных условий и факторов техногенного воздействия тех или иных территорий и земельных участков, а целями их обозначены:

- рациональность и безопасность использования территорий и земельных участков;

- подготовка (сбор и анализ) данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования.

На практике проводятся различные инженерные изыскания. Основными видами таких изысканий являются: 1) инженерно-геодезические изыскания; 2) инженерно-геологические изыскания; 3) инженерно-гидрометеорологические изыскания; 4) инженерно-экологические изыскания (мобилизационные, полевые, лабораторные и камеральные работы); 5) инженерно-геотехнические изыскания. В качестве специальных видов инженерных изысканий называются: 1) геотехнические исследования; 2) обследования состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций; 3) поиск и разведка подземных вод для целей водоснабжения; 4) локальный мониторинг компонентов окружающей среды; 5) разведка грунтовых строительных материалов; 6) локальные обследования загрязнения грунтов и грунтовых вод (см. Постановление Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 20 "Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства").

Основные правовые нормы, определяющие правовой статус, цели и задачи инженерных изысканий, установлены в ст. 47 ГрК РФ. Порядок выполнения инженерных изысканий для изучения природных условий и факторов техногенного воздействия установлен Положением о выполнении инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. В этой сфере действует также СП 47.13330.2012 "Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96", утв. Приказом Госстроя России от 10 декабря 2012 г. N 83/ГС. Данный документ входит в Перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утв. Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. N 1521.

Инженерные изыскания проводятся обычно на основе соответствующего технического задания, составляемого заказчиком, и в соответствии с программой инженерных изысканий, составляемой их исполнителем. Техническое задание на выполнение инженерных изысканий для строительства, как правило, должно содержать следующие сведения и данные: наименование объекта; вид строительства (новое строительство, реконструкция, расширение, техническое перевооружение, консервация, ликвидация); сведения о стадийности (этапе работ), сроках проектирования и строительства; характеристику проектируемых и реконструируемых предприятий (геотехнические категории объектов), уровни ответственности зданий и сооружений и др. К программе инженерных изысканий для строительства должна прилагаться копия технического задания и другая документация, необходимая для производства изыскательских работ.

19. В соответствии с п. 16 настоящей статьи застройщиком может быть физическое или юридическое лицо, обеспечивающее строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение предшествующих им работ, а именно инженерных изысканий, подготовки проектной документации. Из приведенного определения вытекают следующие правовые характеристики застройщика:

1) в качестве застройщика могут выступать любой гражданин (в том числе индивидуальный предприниматель) и юридическое лицо любой организационно-правовой формы (как коммерческая, так и некоммерческая организация). В ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов" круг физических лиц, которые могут быть застройщиками, ограничен индивидуальными предпринимателями, имеющими в собственности или на праве аренды земельный участок и привлекающими денежные средства для создания на этом участке многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании полученного разрешения на строительство (ст. 2). В ч. 2 ст. 52 ГрК РФ предусмотрено еще одно ограничение для застройщиков - физических лиц: виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные СРО свидетельства о допуске к таким видам работ; иные виды строительных работ могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.

Согласно ч. 1 ст. 40 и ч. 1 ст. 41 ЗК РФ собственник, землепользователь, землевладелец и арендатор земельного участка имеют право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных и иных правил и нормативов (см. также ст. 263 ГК РФ). Например, гражданин как застройщик может возвести на выделенном ему земельном участке индивидуальный жилой дом и стать его собственником. Юридическое лицо в таком же качестве может, например, возвести на предоставленном ему земельном участке производственное или офисное здание, многоквартирный жилой дом или какой-то другой объект капитального строительства и стать его правообладателем;

2) застройщиком является тот (гражданин или организация), кто обеспечивает строительство (реконструкцию или капитальный ремонт) объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном (выделенном) ему на законном основании, например на праве собственности, возникшем на основании договора купли-продажи или обмена (см. ч. 1 ст. 15, ст. ст. 25, 37 ЗК РФ, ст. 223, п. 1 ст. 260, ст. ст. 454, 549 - 557 ГК РФ), либо в результате предоставления в собственность или в аренду, либо в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (см. ч. 2 ст. 15, ст. ст. 22, 25, 39.1 - 39.20, 39.33, 39.34 ЗК РФ);

3) застройщик вправе передать свои функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, другому уполномоченному лицу - техническому заказчику <1>, в качестве которого может выступать как физическое, так и юридическое лицо (о техническом заказчике см. п. 23 комментария к настоящей статье). С другой стороны, застройщик в необходимых случаях может выполнять полномочия государственного (муниципального) заказчика, переданные ему в соответствии с бюджетным законодательством и на основании соглашения органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами и некоторыми государственными корпорациями.

--------------------------------

<1> Норма о праве застройщика передать свои функции техническому заказчику вступает в силу с 1 июля 2017 г. (см. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 372-ФЗ).

Термин "застройщик" в том или ином контексте упоминается во многих федеральных законах и подзаконных нормативных актах. Например, в ст. ст. 3, 12, 13 и других статьях ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ" застройщик идентифицируется с заказчиком и используется своеобразный двуединый термин "застройщик (заказчик)". В п. 2 ст. 7 ФЗ "О связи" сказано, что операторы связи и застройщики при строительстве и реконструкции зданий, строений, сетей связи и сооружений связи должны учитывать необходимость защиты средств связи и сооружений связи от несанкционированного доступа к ним (см. также ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости" (ст. 2 и др.), ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (ст. 201.1), ч. ч. 2 и 3 ст. 110 ЖК РФ, п. 3 ст. 308 НК РФ (ч. II) и др.).

Правовой статус застройщика (либо одновременно - заказчика) характеризуется наличием у него соответствующих полномочий (прав и обязанностей), необходимых для обеспечения и осуществления строительства (в том числе подготовки проектной документации и др.), которые предусмотрены и соответствующим образом урегулированы во многих статьях комментируемого ГрК РФ (см. ст. ст. 47 - 55 и др.), ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ", других законов и иных нормативных правовых актов. Полномочия застройщика (заказчика) в части обеспечения безопасности возводимых зданий (сооружений) регламентируются нормами Технического регламента о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ.

20. В п. 17 комментируемой статьи саморегулируемая организация в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (ГрСРО) определяется как некоммерческая организация в организационно-правовой форме ассоциации (союза), основанная на членстве индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, действующих в градостроительной сфере <2>.

--------------------------------

<2> Данный пункт в комментируемой редакции вступает в силу с 1 июля 2017 г. - см. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 372-ФЗ.

Правовой статус, порядок организации и деятельности СРО определяется нормами ГК РФ (п. 3 ч. 3 ст. 50, ст. ст. 123.8 - 123.11) и одноименного ФЗ "О саморегулируемых организациях". В ч. 3 ст. 3 указанного Закона предусмотрены некоторые дополнительные требования к самой организации и членству в ней. В частности, установлено, что саморегулируемой организацией признается некоммерческая организация, созданная в соответствии с ГК РФ и ФЗ "О некоммерческих организациях", при условии ее соответствия всем установленным законом требованиям. К числу дополнительных требований (помимо установленных ГК РФ и указанным федеральным законом) относятся:

1) объединение в составе ГрСРО в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов профессиональной деятельности определенного вида (если законами не установлено иное);

2) наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами ГрСРО;

3) обеспечение ГрСРО дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами.

Порядку и особенностям организации и деятельности ГрСРО (цели деятельности, виды СРО, прием в члены и прекращение членства в организации, обеспечение доступа к информации, органы управления и др.) посвящена глава 6.1 ГрК РФ (ст. ст. 55.1 - 55.23).

Таким образом, будучи некоммерческой организацией, ГрСРО дополнительно характеризуется следующими правовыми чертами:

- создается и действует в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;

- подлежит регистрации в государственном реестре СРО;

- имеет членство индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, выполняющих функции и полномочия в вышеуказанной области (градостроительной сфере) по договорам, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания (сооружения), либо со специализированной некоммерческой организацией (например, ТСЖ), которая осуществляет деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;

- руководствуется в своей деятельности помимо законов обязательными для всех ее членов стандартами и правилами градостроительной деятельности.

21. В п. п. 18 - 20 комментируемой статьи раскрыты понятия "объекты федерального значения", "объекты регионального значения" и "объекты местного значения" применительно к объектам капитального строительства, фигурирующие в нормах градостроительного законодательства.

Указанные объекты разграничиваются на три вида с учетом двух критериев:

1) необходимости (значимости) объектов капитального строительства для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным действующим законодательством к ведению соответствующих органов публичной (государственной или муниципальной) власти;

2) существенного влияния данных объектов на социально-экономическое развитие соответственно РФ, субъектов РФ или муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов).

Заметим, что термин "законодательство" в данном случае следует толковать в широком смысле, поскольку в комментируемых пунктах к актам законодательства отнесены не только Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ (включая их конституции и уставы), но и подзаконные нормативные правовые акты - указы и постановления Президента РФ и Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Сообразно этому различаются объекты федерального значения (если объекты капитального строительства необходимы для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и их строительство оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие РФ), объекты регионального значения (если они необходимы для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ и их строительство оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие соответствующего субъекта РФ) и объекты местного значения (если они необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления и их строительство оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие соответствующего муниципального образования - муниципального района, поселения, городского округа).

Виды объектов капитального строительства, подлежащих отображению на схемах территориального планирования РФ, субъекта РФ или муниципального образования, определяются соответствующим органом государственной или муниципальной власти с учетом соответствующей сферы (области) жизнедеятельности, указанной в ГрК РФ.

Так, виды объектов федерального значения определяются Правительством РФ (за исключением объектов в области обороны и безопасности, определяемых Президентом РФ) в схемах территориального планирования РФ в следующих областях: федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный), трубопроводный транспорт, автомобильные дороги федерального значения; энергетика; высшее образование; здравоохранение (ч. 1 ст. 10 ГрК РФ).

Виды объектов регионального значения, подлежащие отображению на схеме территориального планирования, определяются законом субъекта РФ в таких областях, как: транспорт (железнодорожный, водный, воздушный), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий; образование; здравоохранение; физическая культура и спорт, а также иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ (ч. 3 ст. 14 ГрК РФ).

Виды объектов местного значения, подлежащие отображению на схеме территориального планирования, также определяются законом субъекта РФ в областях: электро- и газоснабжения поселений (дополнительно тепло- и водоснабжения, водоотведения - для городского округа); автомобильные дороги местного значения; образование; здравоохранение; физическая культура и спорт; обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов, а также иные области в связи с решением вопросов местного значения (п. 1 ч. 3 ст. 19, п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ).

22. В п. 21 настоящей статьи официально определено понятие "парковка (парковочное место)". В определении, во-первых, кратко, но четко охарактеризовано само парковочное место (парковка) - это специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту, во-вторых, обозначено его предназначение - для организованной стоянки транспортных средств, в-третьих, указано, что парковочное место может использоваться для парковки как на платной основе, так и без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка.

В СП 42.13330.2011 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89", утв. Приказом Минрегиона России от 28 декабря 2010 г. N 820 (Приложение Б) определено, что парковка - это временное пребывание на стоянках автотранспортных средств, принадлежащих посетителям объектов различного функционального назначения, а автостоянки - это открытые площадки, предназначенные для хранения или парковки автомобилей. Автостоянки для хранения могут быть оборудованы навесами, легкими ограждениями боксов, смотровыми эстакадами. Автостоянки могут устраиваться внеуличными (в том числе в виде карманов при расширении проезжей части) либо уличными (на проезжей части, обозначенными разметкой).

В другом СП 113.13330.2012 "Стоянки автомобилей. Актуализированная редакция СНиП 21-02-99", утв. Приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 г. N 635/9, (п. 3.1) стоянка автомобилей (стоянка, паркинг, парковка, гараж, гараж-стоянка) квалифицируется как здание, сооружение (часть здания, сооружения) или специальная открытая площадка, предназначенная для хранения (стоянки) легковых автомобилей и других мототранспортных средств (мотоциклов, мотороллеров, мотоколясок, мопедов, скутеров и т.п.).

В этом же СП 113.13330.2012 выделяются следующие стоянки автомобилей: встроенные, встроенно-пристроенные, отдельно стоящие, пристроенные, подземные; наземные закрытого типа; открытого типа; модульные быстровозводимые; плавучие (дебаркадерные); механизированные; полумеханизированные; обвалованные и др.

ГрК РФ (п. 3 ч. 5 ст. 42) предписывает, чтобы в материалах по обоснованию проекта планировки территории в графической форме содержалась схема организации улично-дорожной сети, которая могла бы включать не только схему движения транспорта на соответствующей территории, но и схему размещения парковок (парковочных мест).

Создание (строительство) и оборудование парковок (парковочных мест) вблизи автодорог и в населенных пунктах способствует укреплению дисциплины среди водителей, соблюдению чистоты на автомобильных дорогах, обеспечению сохранности автомобилей.

Необходимость оптимизации организации дорожного движения в условиях его интенсивности, предупреждения нарушения правил дорожного движения сподвигла органы законодательной и исполнительной власти включить аналогичное определение в Правила дорожного движения (п. 1.2), утвержденные Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090, и в Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

23. В п. 22 настоящей статьи определено, кто является техническим заказчиком <3>. Как явствует из определения, это юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком (или действует от имени застройщика) и выполняет следующие функции:

--------------------------------

<3> Данный пункт в комментируемой редакции вступает в силу с 1 июля 2017 г. - см. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 372-ФЗ.

- заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ;

- предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ;

- утверждает проектную документацию;

- подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию;

- осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно закону юридическое лицо, выполняющее функции технического заказчика (за исключением государственного или муниципального либо иного, но с преобладающим государственным или муниципальным участием в его уставном капитале), должно быть членом ГрСРО (см. ч. 2.1 ст. 47, ч. 4.1 ст. 48, ч. 2.2 ст. 52 ГрК РФ).

24. В п. 23 представлено определение понятия "программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа" (о системе коммунальной инфраструктуры как таковой см. п. 25 комментария к настоящей статье). Здесь речь идет (применительно к поселению и городскому округу) о документах, устанавливающих перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, что составляют систему коммунальной инфраструктуры в целом. Такие документы предусматриваются соответственно схемами и программами развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики, федеральной программой газификации, соответствующими межрегиональными, региональными программами газификации, схемами теплоснабжения, схемами водоснабжения и водоотведения, а также территориальными схемами в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

В поселениях (городских и сельских) и городских округах программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры утверждаются органами местного самоуправления соответствующего поселения, городского округа. Основанием для их разработки являются генеральные планы таких поселений, городских округов. Главное требование к таким программам заключается в том, чтобы они могли обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями в строительстве объектов капитального строительства и соответствующие установленным требованиям надежность, энергетическую эффективность указанных систем, снижение негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека и повышение качества поставляемых для потребителей товаров, оказываемых услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также услуг по обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

К региональным программам по модернизации систем коммунальной инфраструктуры относятся, как отмечено в ч. 2 ст. 16.1 ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", региональные программы, реализуемые в сферах:

- водоснабжения (в части строительства и (или) реконструкции инженерных сетей и сооружений, предназначенных для водоподготовки, транспортировки и подачи питьевой и (или) технической воды абонентам);

- водоотведения (в части строительства и (или) реконструкции инженерных сетей и сооружений, предназначенных для приема, очистки, транспортировки и обращения с осадком сточных вод);

- обращения с твердыми коммунальными отходами (в части строительства и (или) реконструкции инженерных сооружений и их комплексов, предназначенных для утилизации, обработки, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов);

- теплоснабжения (в части строительства и (или) реконструкции тепловых сетей либо источников тепловой энергии с установленной мощностью до 25 мегаватт);

- электроснабжения (в части строительства и (или) реконструкции объектов электросетевого хозяйства или источников электроснабжения с установленной мощностью до 25 мегаватт, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в Сибири и на Дальнем Востоке).

25. Из определения, приведенного в п. 24 комментируемой статьи, следует, что система коммунальной инфраструктуры - это, во-первых, комплекс технологически связанных между собой объектов и инженерных сооружений, во-вторых, взаимосвязанные объекты и инженерные сооружения, предназначенные для осуществления поставок товаров и оказания услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения до точек подключения (технологического присоединения) к соответствующим инженерным системам объектов капитального строительства в границах, как правило, территорий соответствующих муниципальных образований (городских и сельских поселений, городских округов). Кроме того, составной частью данной системы являются объекты, которые используются для обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов в соответствии с ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Институциональные элементы системы коммунальной инфраструктуры являются объектами капитального строительства (реконструкции, ремонта) в сфере градостроительной деятельности (это - здания, строения, сооружения), а основными функциональными элементами этой системы являются электроснабжение, газоснабжение, теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение, а также обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов.

26. В п. 25 комментируемой статьи применительно к градостроительному законодательству дана правовая характеристика понятия "транспортно-пересадочный узел" (ТПУ). Прежде всего, в норме-дефиниции обозначен институциональный состав данного понятия - это комплекс объектов недвижимого имущества, занимающий определенную территорию - земельный участок либо несколько земельных участков с расположенными на них, над или под ними объектами транспортной инфраструктуры, а также другими объектами. Далее, определено функциональное предназначение указанных объектов - они должны служить обеспечению безопасного и комфортного обслуживания пассажиров в местах их пересадок с одного вида транспорта на другой.

Иначе говоря, транспортно-пересадочный узел представляет собой своеобразный пассажирский комплекс, выполняющий функции по перераспределению пассажиропотоков между видами транспорта и направлениями движения. Обычно транспортно-пересадочный узел формируется (строится) в крупных городах под руководством региональных или местных властей с целью оптимизации перевозочного процесса (см., например, Постановление Правительства г. Москвы от 6 сентября 2011 г. N 413-ПП "О формировании транспортно-пересадочных узлов в городе Москве"). Как показывает практика, транспортно-пересадочный узел может включать: посадочные терминалы, перехватывающие парковки, стоянки такси и т.п.

27. В п. 26 дается определение понятию "нормативы градостроительного проектирования", которые характеризуются следующими чертами:

1) это совокупность расчетных показателей двух видов:

а) минимально допустимого уровня обеспеченности населения субъектов РФ и муниципальных образований объектами регионального значения (в областях: транспорт (железнодорожный, водный, воздушный), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий; образование; здравоохранение; физическая культура и спорт и др. - ч. 3 ст. 14 ГрК РФ, ч. 1 ст. 29.2 ГрК РФ) и объектами местного значения (в областях: электро- и газоснабжение поселений (дополнительно тепло- и водоснабжение, водоотведение - для городского округа); автомобильные дороги местного значения; образование; здравоохранение; физическая культура и спорт; обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов, а также иные области в связи с решением вопросов местного значения - п. 1 ч. 3 ст. 19, п. 1 ч. 5 ст. 23, ч. ч. 3 и 4 ст. 29.2 ГрК РФ);

б) максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъектов РФ, муниципальных образований (об объектах регионального и местного значения см. п. 21 комментария к настоящей статье);

2) расчетные показатели устанавливаются в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека.

С обязательным учетом данных нормативов осуществляется подготовка проектов схемы территориального планирования субъекта РФ (см. ч. 1.1 ст. 15 ГрК РФ), схемы муниципального района (см. ч. 2 ст. 20 ГрК РФ), проекта генерального плана поселения и городского округа (см. ч. 3 ст. 24 ГрК РФ). Поэтому закономерно, что нормативы градостроительного проектирования несколько иначе (нежели в ГрК РФ) определяются в Методических рекомендациях по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов. Такие нормативы есть совокупность стандартов по разработке документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории. Они включают стандарты обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории), предусматривающие качественные и количественные требования к размещению объектов капитального строительства, территориальных и функциональных зон в целях недопущения причинения вреда жизни и здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, окружающей среде, объектам культурного наследия и т.п.

Нормативы градостроительного проектирования утверждаются исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (региональные нормативы) и представительным органом местного самоуправления (местные нормативы). Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на региональные и местные, которые, в свою очередь, включают в себя подобные нормативы для муниципального района, поселения и городского округа. Подробнее и конкретнее содержание нормативов градостроительного проектирования, порядок их подготовки и утверждения регламентируются нормами главы 3.2 (ст. ст. 29.1 - 29.4) ГрК РФ.

28. В п. п. 27, 28 комментируемой статьи определены понятия комплексного развития транспортной инфраструктуры и социальной инфраструктуры применительно к поселению и городскому округу:

1) и в том и в другом случае это документы, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции объектов соответственно транспортной и социальной инфраструктуры местного значения (которые предусмотрены также государственными и муниципальными программами, стратегией социально-экономического развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, планом и программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования);

2) и в том и в другом случае такие программы комплексного развития разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании генеральных планов поселения, городского округа;

3) обе программы должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие соответственно транспортной и социальной инфраструктуры поселения, городского округа с учетом потребностей в строительстве соответствующих объектов.

Применительно к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения или городского округа небольшое отличие заключается в том, что соответствующие перечни мероприятий по ее развитию могут также предусматриваться инвестиционными программами субъектов естественных монополий в области транспорта.

Соответствующие области (сферы) инфраструктуры поселений и городских округов (транспорт, автодороги, объекты образования, здравоохранения и т.п.) составляют значительную часть содержания генеральных планов поселений, городских округов, в том числе карт планируемого размещения объектов местного значения, карт функциональных зон и др. (см. ч. ч. 3 и 5 ст. 23 ГрК РФ). Иначе говоря, указанные программы комплексного развития транспортной и социальной инфраструктуры в форме отдельного документа являются своеобразным продолжением (приложением) генеральных планов поселений и городских округов.

29. Пункт 29 комментируемой статьи, определяющий понятие "машино-место", был введен в ГрК РФ Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 315-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса РФ и отдельные законодательные акты РФ". До недавнего времени такое понятие отсутствовало в действующем законодательстве. Этой новеллой была поставлена своеобразная точка в юридических спорах по поводу правового режима данного объекта. В приведенном определении отмечено, что машино-место предназначено исключительно для размещения транспортного средства. Главный характерный признак данного объекта состоит в том, что это индивидуально-определенная часть здания или сооружения, которая не ограничена либо частично ограничена строительной или иной ограждающей конструкцией. Из содержания приведенного определения следует однозначный вывод о том, что машино-место относится к недвижимым вещам (как часть нежилого помещения).

Одновременно с появлением данного определения появилось дополнительная норма в ст. 130 ГК РФ, в которой указано, что к недвижимым вещам относятся жилые и нежилые помещения, а также предназначенные для размещения транспортных средств части зданий или сооружений (машино-места), если границы таких помещений, частей зданий или сооружений описаны в установленном законодательством о государственном кадастровом учете порядке.

Таким образом, если границы машино-места описаны в соответствии с законодательством о государственном кадастровом учете (то есть объект поставлен на кадастровый учет), тогда оно может быть оформлено в установленном порядке в собственность как объект недвижимого имущества.

До установления четкого правового режима машино-места существовала противоречивая практика (в том числе судебная) по поводу юридической судьбы данного объекта. В каких-то случаях машино-место признавалось самостоятельным объектом недвижимости, в других случаях - нет, поскольку оно не ограничивалось строительными конструкциями (например, по СП 113.13330.2012 "Стоянки автомобилей. Актуализированная редакция СНиП 21-02-99", утв. Приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 г. N 635/9, в автостоянках, как правило, не допускалось разделение машино-мест перегородками на отдельные боксы) и не представляло собой обособленное нежилое помещение, что исключало возможность описи объекта учета и подготовки учетно-технической документации для государственной регистрации прав на машино-место.

30. В п. 30 комментируемой статьи представлено новое определение "сметная стоимость строительства, реконструкции, капитального ремонта". Юридически это понятие определено достаточно просто, такая стоимость - всего лишь сумма денежных средств, необходимая для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Сложнее ответить на вопрос о размере сметной стоимости строительства (реконструкции, капитального ремонта), поскольку она определяется в соответствии со сметными нормативами (это сметные нормы и методики применения сметных норм и сметных цен строительных ресурсов), о которых говорится в п. п. 31 - 33 комментария к настоящей статье.

На практике сметная стоимость строительства первоначально определяется в документе, именуемом сметой. Выделяются сводные, локальные, объектные и другие сметы. В смете вычисляется сумма затрат на строительство, расписанная по статьям расходов (приобретение строительных материалов и комплектующих, заработная плата, налоги и иные обязательные отчисления, хозяйственные расходы и проч.).

Сметы как раз и разрабатываются с целью определения размера средств (т.е. сметной стоимости), необходимых для финансирования капитального строительства зданий, строений, сооружений. Сметная стоимость является основой для определения размера капитальных вложений, строительных инвестиций, финансирования строительства.

Смета наряду с технической документацией (определяющей объем, содержание проводимых работ и др.) является обязательной частью договора строительного подряда (см. ст. ст. 709, 740, 743 - 746 ГК РФ).

Сметная стоимость строительно-монтажных работ распределяется на три основных части: прямые затраты, накладные расходы и сметная прибыль (плановые накопления). В соответствии со ст. 318 НК РФ расходы на производство продукции подразделяются на прямые и косвенные расходы. К прямым расходам относятся материальные расходы на строительные материалы, изделия и конструкции, строительные машины и оборудование, транспортные затраты и расходы на оплату труда рабочих. К косвенным расходам относятся все иные суммы расходов, необходимые для осуществления нормального строительного процесса, обоснованные расчетам и используемые для получения дохода от уставной деятельности организации. К косвенным расходам подрядчика в строительстве относятся накладные расходы, определяющие затраты на управление строительной организацией и прочие затраты подрядчика, как лимитируемые законодательно (платежи по обязательному и добровольному страхованию, расходы на передвижной характер работ, вахтовый метод строительства и проч.), так и не лимитируемые (стоимость нематериальных активов, платежи по кредитам банков и т.п.). Кроме прямых и косвенных затрат в сметах на подрядное строительство, предусматривается необходимое вознаграждение подрядчика (ст. 709 ГК РФ) в виде сметной прибыли.

Существует Методика определения стоимости строительной продукции на территории РФ, утв. Постановлением Госстроя России от 5 марта 2004 г. N 15/1. Она рекомендована для определения стоимости строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих предприятий, зданий и сооружений, выполнения ремонтных и пусконаладочных работ, а также формирования цен на строительную продукцию. В частности, предусмотрено, что в сводных сметных расчетах стоимости производственного и жилищно-гражданского строительства средства рекомендуется распределять по следующим главам:

1) подготовка территории строительства;

2) основные объекты строительства;

3) объекты подсобного и обслуживающего назначения;

4) объекты энергетического хозяйства;

5) объекты транспортного хозяйства и связи;

6) наружные сети и сооружения водоснабжения, канализации, теплоснабжения и газоснабжения;

7) благоустройство и озеленение территории;

8) временные здания и сооружения;

9) прочие работы и затраты;

10) содержание службы заказчика-застройщика (технического надзора) строящегося предприятия;

11) подготовка эксплуатационных кадров;

12) проектные и изыскательские работы, авторский надзор.

31. Пункт 31 настоящей статьи содержит определение "сметные нормы". В отличие от правовых норм (правил), это совокупность количественных показателей материалов, изделий, конструкций и оборудования, затрат труда работников в строительстве, времени эксплуатации машин и механизмов, установленных на принятую единицу измерения, и иных затрат. Эти показатели в отношении указанных и иных строительных ресурсов применяются при определении сметной стоимости строительства (см. п. 30 комментария к настоящей статье).

Соответствующие показатели и использование их при расчетах сметной стоимости описаны в Методике определения стоимости строительной продукции на территории РФ, утв. Постановлением Госстроя России от 5 марта 2004 г. N 15/1.

Существуют единые и ведомственные нормы и расценки (ЕНиР и ВНиР) на строительные, монтажные и ремонтно-строительные работы, которые являются частью общей системы производственных норм и расценок в строительстве. Они подразделяются по видам работ и выпускаются отдельными сборниками.

В строительстве и ремонтно-строительном производстве применяются порядка 40 сборников ЕНиР с различным числом выпусков. Так, для нормирования и оплаты труда рабочих-сдельщиков, занятых непосредственно на выполнении ремонтно-строительных работ, применяется Сборник N 20 ЕНиР двух выпусков.

Все сборники норм и расценок состоят из параграфов норм и расценок, каждому из них присвоен шифр, показывающий, в каком сборнике и выпуске помещен данный параграф. Шифры ЕНиР, в свою очередь, состоят из трех или двух цифр, указывающих на параграф, выпуск и сборник. Параграфы включают указания по производству работ, состав работ, состав звеньев, численность рабочих и их разряды, норму времени (затрат труда) и расценку. В примечаниях к отдельным параграфам указаны соответствующие поправочные коэффициенты к нормам времени и расценкам.

В этой связи до сих пор актуален документ "Единые нормы и расценки на строительные, монтажные и ремонтно-строительные работы (ЕНиР). Общая часть", утв. Постановлением Госстроя СССР, Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 5 декабря 1986 г. N 43/512/29-50.

32. В п. 32 юридически разъясняется понятие "сметные цены строительных ресурсов". Из определения следует, что это сводная агрегированная в территориальном разрезе документированная информация о стоимости строительных ресурсов. Она характеризуется еще тем, что устанавливается расчетным путем на принятую единицу измерения и размещается в федеральной государственной информационной системе ценообразования в строительстве.

Строительные ресурсы - это разновидность материально-технических ресурсов, используемых в строительстве. Они подразделяются (в широком смысле) на трудовые, финансовые, природные, материальные, энергетические и производственные. Строительными ресурсами материально-технического характера являются материалы, изделия, конструкции и оборудование, машины и механизмы, а также труд работников в строительстве.

Как отмечено в п. 33 комментируемой статьи, сметные цены строительных ресурсов являются составной частью сметных нормативов, используемых при определении сметной стоимости строительства. Соответственно, они в тех или иных количественных параметрах отражаются в смете на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт).

В условиях рыночных отношений в бухгалтерском учете у застройщиков (заказчиков) и подрядчиков сметные цены (расчеты) на объекты строительства обычно отражаются исходя из их договорной стоимости (см. ПБУ 2/2008 "Учет договоров строительного подряда", утв. Приказом Министерства финансов РФ от 24 октября 2008 г. N 116н). Поэтому цены в договорных отношениях заказчика и подрядчика могут быть изменчивыми и подвижными. Как отмечено в ч. 4 ст. 709 ГК РФ, цена работы (смета) может быть приблизительной или твердой; при отсутствии других указаний в договоре подряда цена работы считается твердой.

33. В п. 33 комментируемой статьи определено понятие "сметные нормативы". Как явствует из определения, это, с одной стороны, сметные нормы (см. п. 31 комментария к настоящей статье), а с другой - методики применения сметных норм и сметных цен строительных ресурсов. Соответственно, эти нормативы в своей совокупности позволяют оценивать строительные ресурсы (затраты труда строителей, потребность в материалах и инструментах, время работы техники и т.д.) и поэтому используются при определении сметной стоимости строительства зданий, строений, сооружений.

Сметные нормативы - своеобразное обобщенное название комплекта норм и цен (расценок), объединяемых в отдельные сборники. Существует четыре вида сметных нормативов: государственные федеральные сметные нормативы (ГФСН), производственно-отраслевые сметные нормативы (ПОСН), вводимые в действие министерствами и иными ведомствами; территориальные (региональные) сметные нормативы (ТСН), используемые на территории соответствующего региона и вводимые в действие органами исполнительной власти субъектов РФ; фирменные сметные нормативы (ФСН), составляемые для отдельных (прежде всего, государственных) организаций, находящихся в ведомственном подчинении.

34. В п. 34 комментируемой статьи представлено определение понятия "деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории". Правовые характеристики такой деятельности состоят в следующем:

1) она осуществляется в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории;

2) ее содержание составляют:

а) подготовка и утверждении документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан, функционирования объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур;

б) архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция вышеуказанных объектов.

Такая формулировка охватывает, по сути, все виды строительных работ, проведение которых может обеспечить действительно комплексное и устойчивое развитие той или иной территории, что составляет главную цель градостроительной деятельности. Достижение целей комплексного и устойчивого развития означает:

- обеспечение безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека;

- ограничение негативных факторов той или иной деятельности на окружающую среду;

- обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах людей и др.

Подробнее об устойчивом развитии территории см. п. 4 комментария к настоящей статье.

В последние время в ГрК РФ появился ряд правовых новелл, содержание которых направлено на достижение целей комплексного и устойчивого развития территорий. В ст. ст. 46.4, 46.5, 46.6 ГрК РФ определен правовой режим договора о комплексном освоении территории (в том числе в целях строительства жилья экономкласса). Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ, отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ" предусмотрено, что комплексное развитие территории может осуществляться как по инициативе правообладателей земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, расположенных в границах такой территории, так и по инициативе органов местного самоуправления (см. ст. ст. 46.9, 46.10 ГрК РФ).

35. В завершающем п. 35 комментируемой статьи зафиксировано определение градостроительного термина "элемент планировочной структуры". Такие термины обычно используются в правилах землепользования и застройки и в других документах территориального планирования. Юридически данное понятие определено просто - это часть территории поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы), в границах которой могут осуществляться территориальное планирование и иная градостроительная деятельность.

Виды элементов планировочной структуры устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, которым может быть Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (Минстрой РФ), Министерство финансов РФ (Минфин РФ).

В комментируемой норме Закона видами элементов планировочной структуры названы квартал, микрорайон, район и т.п. Более полный перечень элементов планировочной структуры, а также элементов улично-дорожной сети, элементов объектов адресации, типов зданий (сооружений), помещений, используемых в качестве реквизитов адреса, утвержден Приказом Минфина РФ от 5 ноября 2015 г. N 171н. На основании Постановления Правительства РФ от 19 ноября 2014 г. N 1221 "Об утверждении Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов" в этом Приказе зафиксированы следующие элементы планировочной структуры: вал, зона (массив), квартал, месторождение, микрорайон, набережная, остров, парк, порт, район, сад, сквер, территория, территория садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществ, потребительских кооперативов и некоммерческих партнерств, а также территория товариществ собственников недвижимости и юрты.