2.3. "Методические рекомендации по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти" (утв. протоколом заочного голосования Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 26.12.2013 N АМ-П36-89пр)

Обеспечение понятности нормативно-правового регулирования федеральных органов исполнительной власти - это достижение простоты восприятия гражданами социально значимой информации, официальных документов (планов, решений, государственных программ, политик и нормативных правовых актов), разрабатываемых и реализуемых федеральными органами исполнительной власти.

Для реализации данного механизма (инструмента) федеральным органам исполнительной власти рекомендуется разрабатывать пояснения в различных форматах в отношении указанных видов документов и решений с целью предоставления референтным группам, представителям широкой общественности информации о необходимости того или иного документа/решения/действия, предлагаемых изменениях, их влиянии на качество жизни граждан (условия ведения предпринимательской деятельности), а также достигаемых социальных и экономических эффектах.

Федеральному органу исполнительной власти рекомендуется обеспечить понятность своей деятельности для основных референтных групп и для общества в целом. В качестве ключевых направлений, на которых рекомендуется сосредоточиться при разработке пояснений, определены:

а) подготовка и обсуждение проектов нормативно-правовых актов;

б) миссия, цели, задачи и основные направления деятельности федерального органа исполнительной власти;

в) разработка и принятие нормативных и правовых стратегических документов: концепций, стратегий, планов, общественно значимых законопроектов и нормативно-правовых актов;

г) формирование, принятие и исполнение бюджета;

д) предоставление государственных услуг, в том числе и в электронном виде.

При подготовке пояснений федеральному органу исполнительной власти рекомендуется готовить приложения к официальным документам в виде:

- текстовых пояснений;

- наглядных графических, аудио и видео представлений материала;

- интеллектуальных карт.

Разные нормативные правовые акты затрагивают интересы различных референтных групп и целевых аудиторий. Правильно выстроенная работа с целевой аудиторией включает:

- определение целевой аудитории, интересы которой затрагиваются в том или ином нормативном акте/проекте нормативного акта;

- разделение целевой аудитории на конечное число референтных групп;

- расположение в начале материала, адресованного максимально широким референтным группам, в конце - более узким группам;

- продумывание возможных вопросов от референтных групп и подготовка предварительных ответов для них.

Важным свойством представляемого текстового пояснения является его четкое и понятное структурирование. Выполнение грамотного структурирования текста предполагает:

- размещение самой важной информации в начале, исключений, специальных норм, справочной информации - в конце;

- создание подробного оглавления документа, которое будет служить "дорожной картой" для ориентации и прохождения по документу;

- разделение текста на небольшие абзацы, содержащие законченные смысловые "порции" информации;

- описание предполагаемых в нормативном правовом акте процедур в виде последовательности действий в хронологическом порядке;

- ограничение уровней нумерации и содержания документа - не более 3 уровней;

- выделение отдельных блоков информации для различных целевых аудиторий.

Отдельное внимание следует уделять работе с лексикой. Для работы с лексикой с учетом широты референтных групп следует учитывать следующие аспекты:

- обращение текста к конкретному лицу ("Вы"), а не абстрактно ("Заявитель");

- определение используемых в тексте профессиональных юридических или специализированных отраслевых понятий, терминов или аббревиатур, знание которых неочевидно и не предполагается представителями широких референтных групп;

- использование максимально нейтральной повседневной лексики, понятной широкой целевой аудитории;

- устранение сложных причастных и деепричастных оборотов;

- сокращение использования отглагольных существительных;

- использование глаголов преимущественно в активном залоге.

Изложение материала на официальном сайте федерального органа исполнительной власти в стилистике, принятой среди пользователей Интернет, предполагает:

- грамотное построение предложений;

- краткость построения фраз;

- конкретность как исключение возможности различных толкований обсуждаемых идей, терминов и предложений.

Для максимального выделения и разъяснения практически важных положений (инициатив, документов) при подготовке пояснений рекомендуется использовать инфографику, презентационные материалы, видео и аудио записи, анимационные материалы и т.д. Вне зависимости от формы пояснений необходимо четко определить целевую аудиторию их пользователей.

Инфографика подразумевает разумное упрощение официальных документов для обеспечения их простоты восприятия и максимально ориентирована на целевую аудиторию. Для одного документа может существовать несколько вариантов инфографики, ориентированных на различные референтные группы. Основными принципами создания инфографики являются:

- определение концепции и цели;

- привлекательная, понятная тема;

- красивый, эффективный дизайн;

- учет целевой аудитории;

- эмоциональные цвета;

- выбор интересных фактов;

- визуализация;

- упрощение;

- использование линии времени.

При подготовке презентационных материалов рекомендуется:

а) логически, структурно и последовательно разделить информацию в презентации (на слайде);

б) использовать ограниченный набор листов (слайдов) презентаций;

в) выносить в заголовки листа (слайда) основное сообщение, которое должно быть передано пользователю информации;

г) разумно ограничить количество текста на каждом листе (слайде), стремиться использовать короткие фразы, развивающие основное сообщение в заголовке листа (слайда), схемы, таблицы, графики и символы;

д) по возможности не повторять прямые цитаты из текстов документов, к которым готовятся пояснения;

е) использовать понятные образы в качестве рисунков на листах (слайдах), относящиеся к рассматриваемой в презентации (на листе) теме (вопросе) в дополнение к текстовым сообщениям;

ж) использовать шрифт, позволяющий с легкостью ознакомиться с представленным материалом.

Эффективным средством предоставления пояснений может являться видео- и аудио- запись. При этом рекомендуется, чтобы в таком случае пояснения давались ответственными сотрудниками федерального органа исполнительной власти, в т.ч. руководителем, его заместителями, руководителями соответствующих структурных подразделений.

Под интеллектуальной картой понимают логически, семантически и визуально связанный ряд объектов, сущностей, понятий, процедур, которые составляют предмет проекта официального документа. Можно представить интеллектуальную карту как блок-схему, объединяющую смысловые элементы официального документа в схематичном виде с указанием связей между ними.

Создание интеллектуальной карты подразумевает две основные операции:

1) Анализ текста документа и выделение его основных смысловых сущностей и нововведений;

2) Описание основных сущностей и нововведений путем визуальных связей.

Основными элементами интеллектуальной карты документа являются:

- предмет регулирования или рассмотрения;

- основные понятия проекта документа;

- субъекты, которые задействованы в документе;

- объекты, на которые направлено действие документа;

- основные нововведения - понятия, процедуры, правила или иные сущности проекта документа, которые ранее не существовали или не употреблялись в контексте регулирования.

При визуализации интеллектуальных карт следует учитывать рекомендации для инфографики с тем, чтобы получающийся графический объект был максимально привлекателен и интересен широкой целевой аудитории граждан.

В целях достижения эффекта от реализации механизма "понятности" рекомендуется применять различные каналы коммуникаций:

1) массовые безадресные коммуникации: телевидение, радио, пресса, наружная реклама, информационно-телекоммуникационная сеть "Интернет";

2) адресные коммуникации, предполагающие воздействие на отдельные референтные группы.

Для определения используемых каналов коммуникаций и необходимых коммуникационных мероприятий федеральным органам исполнительной власти рекомендуется разрабатывать медиа-план, содержащий описание планируемых мероприятий, их параметры, сроки, целевую аудиторию, задачу, на решение которой они направлены.

В случае использования массовых коммуникаций визуальные и смысловые образы должны быть лаконичны по принципу "есть проблема и есть решение". При использовании адресных коммуникаций в предлагаемый формат могут быть включены дополнительные этапы пояснений с необходимой степенью детализации для каждой референтной группы.

При организации общественного обсуждения следует иметь в виду, что такие обсуждения наиболее эффективны на стадии, когда есть возможность повлиять на результаты.

Информация о разрабатываемых проектах и общественных инициативах размещается в соответствии с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными Постановлением N 851.

В целях получения независимой экспертизы и сбора предложений заинтересованных организаций и граждан о проекте административного регламента предоставления государственной услуги проект размещается на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, являющегося разработчиком регламента, а также на официальном сайте regulation.gov.ru в Интернете в соответствии с Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373.

В процессе общественного обсуждения должно быть обеспечено активное участие представителей федерального органа исполнительной власти - разработчика правового акта или инициативы (концепции) для оперативного реагирования на вопросы, идеи и комментарии граждан и экспертов.

Количество таких представителей будет соответствовать масштабам каждой конкретной инициативы, чтобы обеспечивать реагирование на вопросы, идеи и комментарии пользователей не позднее 3 дней после их получения. Участие представителей федерального органа исполнительной власти может выражаться в публичных ответах и пояснениях в виде оставления комментария в обсуждении соответствующего фрагмента/нормы/проблемы/экспертной формулировки.

Дополнительно на официальном сайте в целях повышения уровня вовлеченности гражданского общества в процедуры выработки и реализации решений федеральным органом исполнительной власти целесообразно предусмотреть:

а) создание механизмов интерактивного обсуждения концепций проектов нормативных правовых актов и (или) текстов в сети Интернет посредством интерактивных опросов, онлайн-обсуждений и пр.;

б) информирование о начале разработки, сроках и порядке предварительного обсуждения и публичных консультаций (обсуждений) с общественностью, профессиональным сообществом, бизнесом;

в) презентацию концепции проекта нормативного правового акта и (или) его текста на понятном языке, с приведением расчетов и обоснованием затрат и выгод от его принятия;

г) инструменты, позволяющие людям с ограниченными возможностями принять участие в процедурах общественных обсуждений.

Федеральному органу исполнительной власти рекомендуется разработать и принять порядок, включающий, наряду с инструментами внутреннего контроля результатов общественного обсуждения проектов, возможность гражданам оценить предложения, которые поступили от общественности и были учтены при принятии нормативного правового акта, проект которого проходил процедуры общественного обсуждения.

Целесообразно разработать и внедрять механизмы учета результатов мониторинга решений, принятых по итогам общественных обсуждений документов и материалов, размещенных на официальном сайте.

В ходе общественного обсуждения, при выявлении гражданами и экспертами значительного количества проблем и экспертных формулировок, с целью их открытого активного обсуждения, разработчики проекта правового акта:

- организуют дискуссионные клубы, иные открытые формы публичного общения, обсуждения в сети Интернет посредством форумов, чатов и иных веб-сервисов,

- проводят видеоконференции, вебинары, в которых поясняют свою позицию, отвечают на вопросы экспертов.

По итогам общественной экспертизы правового акта федеральный орган исполнительной власти - разработчик готовит публичный отчет, состоящий из статистической и аналитической частей.

Статистическая часть отчета содержит в себе общую информацию о состоявшемся общественном обсуждении, в т.ч.:

а) о количестве:

- участвовавших в обсуждении граждан и экспертов;

- предложенных формулировок, замечаний по обсуждаемым проектам;

- выявленных проблем;

б) о наиболее распространенных формулировках, замечаниях, предложениях, высказанных в ходе общественного обсуждения.

Аналитическая часть отчета содержит позицию федерального органа исполнительной власти - разработчика по основным комментариям, проблемам и экспертным формулировкам, высказанным в ходе общественного обсуждения. Основные выводы таких аналитических обзоров следует включать в качестве обязательного компонента пояснительной записки (экспертного заключения) к разработанному проекту нормативного правового акта.

Результаты общественных обсуждений решений и отчетов федерального органа исполнительной власти утверждаются общественным советом, созданным при этом федеральном органе власти.

По итогам общественных обсуждений наиболее общественно значимых проектов и инициатив может проводиться круглый стол, видеоконференция, иные формы публичного освещения результатов, в т.ч. в СМИ, социальных сетях и пр.