2.1. ТРАНСПОРТНАЯ СТРАТЕГИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2020 ГОДА | ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

2.1.1. Принципы и основные направления совершенствования системы государственного регулирования транспортной деятельности.

Государственное регулирование транспортной деятельности, государственное финансирование отдельных элементов транспортной системы и видов транспортной деятельности в условиях рынка остаются объективной необходимостью. При этом государство исходит из необходимости сокращения своего участия в транспортной деятельности, которое в настоящее время является, в целом, избыточным.

В основу транспортной политики государства положен принцип разделения государственных задач регулирования отрасли и выполнения хозяйственных функций. При этом, государство, ограничивая свои функции как хозяйствующего субъекта, повышает эффективность государственного регулирования на транспорте, направляя его на повышение качества обслуживания и снижение общественных затрат, связанных с транспортной деятельностью.

При безусловных отраслевых и региональных различиях в транспортной системе на макроуровне государство рассматривает транспорт как единый объект управления. Согласованное развитие и организация взаимодействия различных видов транспорта делают транспорт единым комплексом, что обеспечивает дополнительный системный эффект.

Единство государственного управления транспортом предполагает:

развитие на единых принципах правовых основ транспортной деятельности;

развитие на единых принципах государственного регулирования всех видов транспорта;

сбалансированное распределение бюджетных ресурсов между различными видами транспорта;

координацию развития инфраструктуры различных видов транспорта, в первую очередь - в транспортных узлах и на подходах к ним;

развитие интермодальных перевозок на основе единых технических и информационных стандартов и технологий, а также унифицированных перевозочных документов;

координацию обеспечения средствами транспорта безопасности и обороноспособности страны;

оптимизацию и развитие инфраструктуры контрольно-надзорных служб;

согласование интересов и объединение усилий различных уровней исполнительной власти в развитии транспортной системы и "стыковку" транспортных систем отдельных регионов;

формирование на транспорте единого информационного пространства;

согласование интересов и объединение усилий государства и бизнеса в развитии транспортной системы.

Сферами ответственности государства в управлении транспортом являются:

совершенствование правовых основ транспортной деятельности;

решение задач оборонного и мобилизационного характера;

создание условий для обеспечения безопасности и антитеррористической защиты на транспорте;

обеспечение соответствия развития опорной транспортной инфраструктуры развитию производительных сил;

обеспечение работоспособности опорной транспортной инфраструктуры, определение стабильных источников инвестиций для ее обновления;

выработка и контроль выполнения стандартов безопасности транспортных процессов и воздействия транспорта на окружающую среду, в том числе - установление требований к транспортным средствам и системам;

проведение структурных преобразований на транспорте;

устранение и недопущение возникновения правовых и административных барьеров в процессах перевозок пассажиров и грузов, а также оказания сопутствующих им услуг;

выработка и контроль соблюдения правил конкуренции и условий недискриминационного доступа к инфраструктуре;

выработка и реализация эффективной тарифно-ценовой политики на транспорте;

обеспечение транспортного обслуживания для всех слоев населения и регионов страны. Целевая поддержка пользователей или операторов в тех случаях, когда рынок не может обеспечить такого обслуживания;

совершенствование системы контроля и надзора в транспортном комплексе, усиление контрольных органов, совершенствование правовых основ их функционирования;

обеспечение интеграции транспортной системы России в мировую транспортную систему, в том числе - в рамках интеграционных процессов на постсоветском пространстве.

Сферами, в которых государство стимулирует и поддерживает необходимые изменения, являются:

реализация инвестиционных проектов, особо значимых для ликвидации узких мест и недостающих звеньев в транспортной инфраструктуре, обеспечение притока инвестиций в транспортный сектор;

развитие конкуренции на рынке транспортных услуг;

прекращение перекрестного субсидирования одних видов деятельности за счет других;

инновации на транспорте, внедрение наиболее эффективных технологий перевозок грузов и пассажиров;

развитие экспорта транспортных услуг и создание благоприятных условий для отечественных транспортных операторов на международных рынках транспортных услуг;

повышение доступности транспортных услуг для населения с низкими доходами, инвалидов, пенсионеров, учащихся;

развитие социального партнерства на транспорте;

развитие транспортной системы в интересах обеспечения задач в области обороны и безопасности государства.

Важнейшей сферой ответственности государства является обеспечение безопасности функционирования транспорта.

Государственное регулирование в области обеспечения безопасности строится на следующих принципах:

гарантированное обеспечение государством функционирования и развития систем обеспечения безопасности на транспорте;

распространение государственного контроля и надзора в области безопасности на производителей, импортеров и владельцев транспортных средств любых форм собственности и видов деятельности;

обеспечение адекватности применяемых санкций (наказаний) степени общественной опасности нарушений норм и правил;

координация действий по обеспечению антитеррористической безопасности на транспорте;

координация действий по использованию транспорта в целях защиты населения и территорий в части гражданской обороны, при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, а также при ликвидации их последствий с одновременным недопущением создания чрезвычайных ситуаций вследствие эксплуатации транспортной инфраструктуры;

формирование единых принципов и подходов к профессиональному отбору, подготовке и переподготовке работников транспортной сферы;

укрепление кадровой профессиональной базы транспорта, совершенствование системы специализированных, в том числе закрытых учебных заведений в соответствии с перспективными требованиями к высококвалифицированным специалистам транспорта.

Государственное управление транспортом включает меры, учитывающие универсальный характер транспортной деятельности.

Значительное повышение доступности и расширение использования автомобилей, речных и воздушных судов для личных потребностей и нужд домохозяйств предполагает развитие адекватных форм регулирования и контроля, направленных, прежде всего, на соблюдение требований по обеспечению безопасности и экологических требований в сфере некоммерческого использования транспортных средств.

Важнейшей задачей в этой связи является системное регулирование процесса автомобилизации страны.

В рамках разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами управления транспортом на федеральном уровне:

принимаются уставы и кодексы, федеральные законы, регулирующие деятельность отдельных видов транспорта;

устанавливаются требования по обеспечению безопасности и экологичности транспортного процесса;

принимаются принципиальные решения по развитию опорной транспортной инфраструктуры;

решаются вопросы, связанные с международной интеграцией в области транспорта, осуществляется регулирование международных перевозок, обеспечивается реализация обязательств Российской Федерации в рамках международных соглашений;

принимаются нормативные правовые акты, относящиеся к межрегиональным перевозкам, и осуществляется их регулирование.

Федеральное законодательство должно предусматривать возможность применения в регионах дифференцированных социальных, экологических и иных нормативов, связанных с транспортной деятельностью.

При этом должны учитываться такие индивидуальные особенности отдельных регионов, как общий уровень развития транспортной системы, соотношение спроса и предложения на транспортные услуги, загруженность транспортной инфраструктуры, показатели безопасности транспортного процесса, экологическая ситуация в регионе.

Органы государственного управления транспортом осуществляют делегирование отдельных функций, связанных с регулированием транспортной деятельности.

Делегирование функций осуществляется адекватно развитию рынка транспортных услуг и саморегулируемых организаций транспорта, а также по мере совершенствования системы государственного управления.

Важным направлением совершенствования государственного регулирования является перестройка системы статистического наблюдения, которая ведется в следующих направлениях:

сокращение объема данных статистического наблюдения за счет информации, имеющей технологический или корпоративный характер;

дополнение системы статистического наблюдения показателями, необходимыми для принятия управленческих решений в условиях рынка;

унификация форм статистического учета на различных видах транспорта;

охват статистическим наблюдением субъектов транспортной деятельности, не относившихся традиционно к транспортной отрасли;

замена в ряде случаев сплошного статистического наблюдения выборочным;

делегирование отдельных функций мониторинга и статистического наблюдения саморегулируемым организациям.

2.1.2. Совершенствование финансирования и инвестиционной деятельности на транспорте.

Бюджетное финансирование транспортного сектора должно направляться, прежде всего, на следующие цели:

обеспечение функций государственного управления в транспортной сфере;

гарантированное поддержание в работоспособном состоянии и воспроизводство объектов транспортной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности;

обеспечение гарантированной сохранности опорной транспортной сети в условиях растущей нагрузки на нее за счет адекватного бюджетного финансирования;

инициирующее бюджетное финансирование важнейших транспортных проектов;

гарантированное финансирование законодательно закрепленных государственных обязательств, в том числе по финансированию выданных федеральными и региональными властями социальных мандатов;

целевое субсидирование пользователей транспортных услуг или перевозчиков, осуществляющих социально значимые перевозки;

выполнение и стимулирование мероприятий по поддержанию мобилизационной готовности средств и объектов транспорта и путей сообщения, а также мероприятий, осуществляемых в интересах национальной безопасности;

обеспечение безопасности на транспорте.

При реализации транспортных проектов за счет бюджетного финансирования обеспечение строительства материалами, техническими средствами, оборудованием, услугами, проектно-конструкторскими и строительно-монтажными работами должно осуществляться в порядке, установленном для выполнения работ для государственных нужд, то есть по результатам открытых конкурсов.

Совершенствование бюджетной политики в отношении транспорта осуществляется в следующих направлениях:

оптимизация бюджетной сети в транспортном комплексе;

при субсидировании отдельных видов деятельности - переход от покрытия убытков транспортных операторов к закупке транспортных услуг или к адресной компенсации расходов потребителей транспортных услуг;

увеличение доли инициирующего финансирования инвестиционных проектов с участием частного капитала (или бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов) с частичным использованием средств федерального бюджета;

отказ от полномасштабного финансирования коммерчески окупаемых проектов, концентрация бюджетных средств на реализации проектов, имеющих преимущественно социально-экономическую эффективность;

исключение бюджетного финансирования потенциально конкурирующих между собой инвестиционных проектов с участием государства или инвестиционных проектов при наличии конкурирующих частных проектов;

реализация программно-целевого подхода при планировании и исполнении бюджета по статьям расходов, усиление целевого характера финансирования транспортных проектов;

расширение среднесрочного бюджетного планирования, отражающего стратегические направления развития транспортного комплекса. Поэтапный переход к трех-, пятилетнему периоду бюджетного планирования крупнейших инвестиционных проектов и программ;

совершенствование межбюджетных отношений в соответствии с уточнением ответственности и полномочий органов государственного управления различных уровней.

Перспективная модель финансирования транспортной отрасли должна быть ориентирована на создание условий для повышения ее инвестиционной привлекательности.

Соответствующими мерами являются:

разработка и реализация экономических механизмов, стимулирующих ускоренное обновление парка транспортных средств;

предоставление государственных гарантий по привлекаемым для финансирования наиболее значимых инвестиционных проектов капиталам отечественных и иностранных инвесторов;

содействие в развитии лизинга современных транспортных средств;

содействие в организации консорциумов и других объединений инвесторов для финансирования капиталоемких проектов, в том числе с участием иностранных инвесторов;

учет особенностей транспортной инфраструктуры при установлении условий аренды государственного имущества, землеотвода и землепользования;

расширение элементов платности пользования инфраструктурой для покрытия соответствующих эксплуатационных расходов.

Перспективным направлением привлечения негосударственных средств для финансирования транспортной отрасли является государственно-частное партнерство.

Основной формой государственно-частного партнерства являются концессии, прежде всего - в сфере платных дорог, железнодорожного строительства, развития аэропортов, городского общественного транспорта.

Приоритетной задачей является разработка нормативной правовой базы, обеспечивающей четкое законодательное распределение прав, ответственности и рисков между государством и инвестором, а также определение приоритетных сфер применения государственно-частного партнерства на транспорте.

При формировании перспективной финансово-экономической модели транспортной системы государство с использованием механизмов экономического регулирования:

обеспечивает условия для воспроизводства объектов транспортной инфраструктуры, многие объекты которой носят "вековой" характер, с учетом их высокой фондоемкости и длительных периодов амортизации;

стимулирует применение наиболее экономически эффективных, безопасных и экологичных транспортной техники и технологий;

обеспечивает для российских транспортных организаций равные конкурентные условия при работе на международном рынке транспортных услуг с учетом особенностей этого рынка;

исключает создание неоправданных конкурентных преимуществ для одних операторов над другими.

По мере развития транспортной системы все более широкое применение должен получать принцип "пользователь платит".

В соответствии с мировым опытом, реализация этого принципа должна стимулировать производство и применение наиболее экономичных и экологичных транспортных средств, рациональное распределение спроса на транспортные услуги между видами транспорта, применение рациональных форм организации перевозок и эффективных транспортных технологий, разумное ограничение транспортных потребностей.

Реализация принципа "пользователь платит", в частности, предполагает:

- приближение стоимости транспортных услуг к полным экономическим издержкам, прежде всего, связанным с экологическим ущербом, наносимым транспортной деятельностью;

- расширение элементов платности в использовании транспортной инфраструктуры.

2.1.3. Управление государственным имуществом на транспорте.

Государство повышает эффективность управления государственной собственностью транспорта, а также создает условия, обеспечивающие деятельность и правоотношения участников гражданского оборота имущества транспорта с учетом целей и задач государственной политики в области имущественных отношений.

Основными направлениями совершенствования управления государственной собственностью на транспорте являются:

совершенствование порядка взаимодействия органов власти в области управления государственным имуществом;

поэтапное снятие законодательных ограничений на передачу объектов транспорта в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность при наличии гарантий нормального функционирования и развития указанных объектов после выведения их из федеральной собственности;

совершенствование норм законодательства, регулирующих вопросы оформления прав собственности на государственное имущество транспортной отрасли;

проведение приватизации имущества транспортной отрасли с учетом целей и задач транспортной стратегии;

внедрение современных компьютерных технологий для решения задач учета федерального имущества и показателей эффективности его использования;

совершенствование системы профессиональной подготовки и квалификации руководителей государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, а также представителей государства в органах управления открытых акционерных обществ транспортной отрасли.

Основными направлениями работы по совершенствованию условий деятельности участников гражданского оборота имущества транспорта и их правоотношений являются:

совершенствование норм законодательства в целях недопущения несостоятельности системообразующих организаций транспортной отрасли, а также ужесточения ответственности лиц, виновных в преднамеренных банкротствах данных организаций;

разработка законодательства, регулирующего вопросы обращения находящегося в собственности граждан и юридических лиц имущества в государственную собственность;

совершенствование законодательства, регулирующего вопросы долевой собственности на имущество транспортной отрасли;

совершенствование законодательства, регулирующего вопросы инвестиционной деятельности на транспорте, осуществляемой в форме капитальных вложений;

совершенствование форм и способов передачи государственного имущества в пользование юридическим и физическим лицам, а также порядка изъятия в бюджет государства доходов государственных унитарных предприятий, получаемых ими от передачи в пользование третьим лицам, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения государственного имущества;

содействие созданию интегрированных структур с участием организаций различных секторов транспортной отрасли, иных отраслей народного хозяйства;

совершенствование методов оценки стоимости государственного имущества транспортной отрасли;

совершенствование процедур залога государственного имущества транспортной отрасли.