2. Анализ законодательства, регулирующего вопросы межмуниципального хозяйственного сотрудничества
Вопросы межмуниципального взаимодействия в настоящее время регулируются рядом нормативных правовых актов. В соответствии со статьей 10 Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ <1>, органы местного самоуправления имеют право, при осуществлении своих полномочий, сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" // Собрание законодательства РФ. - 13.04.1998. - N 15. - Ст. 1695.
Право на межмуниципальное сотрудничество нашло отражение и в федеральном законодательстве о местном самоуправлении. В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления, что связано с их "производностью" от наделенных властью органов местного самоуправления, и обеспечивает соблюдение антимонопольного и антикоррупционного законодательства.
Развивая указанные выше положения статьями 68 и 69 Федерального закона N 131-ФЗ, установлено, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации <1>, Федеральным законом от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" <2>, Федеральным законом от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" <3>, иными федеральными законами и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <4>.
--------------------------------
<1> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 05.12.1994. - N 32. - Ст. 3301.
<2> Федеральный закон от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" // Собрание законодательства РФ. - 01.01.1996. - N 1. - Ст. 1.
<3> Федеральный закон от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" // Собрание законодательства РФ. - 16.02.1998. - N 7. - Ст. 785.
<4> Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // Собрание законодательства РФ. - 13.08.2001. - N 33. - Ст. 3431.
Представительные органы муниципальных образований могут также принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Данные организации муниципальных образований должны осуществлять свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <1>, иными нормативными правовыми актами.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // Собрание законодательства РФ. - 15.01.1996. - N 3. - Ст. 145.
Также органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.
Как уже было отмечено выше, действующее законодательство допускает создание межмуниципальных хозяйственных обществ в двух организационно-правовых формах: в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. В связи с чем особый интерес представляет анализ законодательства, регулирующего именно эти формы межмуниципального сотрудничества.
В соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации хозяйственными обществами признаются коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. Имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также имущество, произведенное и приобретенное хозяйственными обществами в процессе их деятельности, принадлежит им на праве собственности (пункт 1 статьи 66 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Действующим гражданским законодательством Российской Федерации предусмотрено, что хозяйственные общества могут создаваться в форме открытого и закрытого акционерного общества, общества с ограниченной и общества с дополнительной ответственностью (часть 3 статьи 66 Гражданского кодекса Российской Федерации). Межмуниципальные хозяйственные общества в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ могут при этом создаваться исключительно в форме закрытого акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью. Хозяйственные общества с момента их государственной регистрации в установленном законом порядке являются юридическими лицами.
В связи с тем, что хозяйственными обществами признаются коммерческие организации, необходимо иметь в виду, что извлечение прибыли в качестве основной цели хозяйственной деятельности является их отличительным признаком. С целью ее получения и объединяются средства и усилия их участников.
По общему правилу и в соответствии со статьей 66 Гражданского кодекса Российской Федерации государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. Указанный запрет связан с тем, что государственные органы и органы местного самоуправления в своей деятельности реализуют иные цели, чем другие субъекты хозяйственной деятельности. Органы государственной власти и органы местного самоуправления участвуют в гражданском обороте лишь постольку, поскольку это необходимо им для реализации закрепленных за ними полномочий.
При этом в отношении межмуниципальных хозяйственных обществ полностью распространяется общий порядок образования и деятельности хозяйственных обществ, который регламентируется параграфами 2, 4, 6 главы 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также Федеральным законом от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", Федеральным законом от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью".
Акционерное общество согласно статье 96 Гражданского кодекса Российской Федерации - общество, уставный капитал которого разделен на определенное число акций. Акционерное общество может быть закрытым или открытым, при этом межмуниципальное акционерное общество может быть только закрытым.
Действующим законодательством Российской Федерации определено, что закрытым акционерным обществом признается акционерное общество, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц. Такое общество не вправе проводить открытую подписку на выпускаемые им акции либо иным образом предлагать их для приобретения неограниченному кругу лиц. Число участников закрытого акционерного общества не должно превышать пятидесяти участников. В случае, если его число превышает 50 участников, оно должно быть преобразовано в открытое акционерное общество, что невозможно в отношении межмуниципального хозяйственного общества, а потому такое общество должно быть ликвидировано.
Межмуниципальным обществом с ограниченной ответственностью может быть общество, учредителями (участниками) которого являются не менее двух муниципальных образований.
Общество имеет в собственности обособленное имущество, учитываемое на его самостоятельном балансе, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Число участников общества с ограниченной ответственностью также не должно превышать предела, установленного законом об обществах с ограниченной ответственностью (50 членов, участников), в противном случае оно должно быть преобразовано в течение года в открытое акционерное общество. Последнее в отношении межмуниципального общества - невозможно.
Еще одним актуальным вопросом в регулировании правоотношений, связанных с созданием межмуниципальных хозяйственных обществ, является проблема юридического обособления имущества муниципального образования при образовании такого общества, так как в законодательстве Российской Федерации существуют ограничения относительно возможности внесения государственного или муниципального имущества в уставный капитал учреждаемых ими хозяйствующих субъектов.
На основании абзаца первого статьи 217 и части 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц (в том числе межмуниципальных хозяйственных обществ) только в порядке, предусмотренном законами о приватизации муниципального имущества.
Согласно части 5 статьи 13 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1> приватизация муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными данным Федеральным законом. При этом нормы части 1 статьи 13 указанного Федерального закона предусматривают в качестве способов приватизации муниципального имущества (помимо продажи такого имущества на торгах), в частности, преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество, а также внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. Как следует из сказанного выше, такой механизм обособления муниципального имущества при создании межмуниципального хозяйственного общества неприемлем.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // Собрание законодательства РФ. - 28.01.2002. - N 4. - Ст. 251.
Помимо способов, предусмотренных законодательством о приватизации, указанные общества могут быть созданы муниципальными образованиями путем формирования уставного капитала данных обществ за счет средств местных бюджетов, а также имущественных прав муниципальных образований либо иных прав, имеющих денежную оценку (часть 6 статьи 66 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями. При этом предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями и муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Оформление доли муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Также бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются решением о бюджете путем включения в решение о бюджете текстовой статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ассигнований.
Таким образом, полагаем, что данная форма имущественного взноса может применяться при формировании уставного капитала хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных.