1. Понятие, цели и формы межмуниципального сотрудничества
Основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения, установленных положениями Федерального закона N 131-ФЗ. В соответствии с определением, закрепленным абзацем 9 части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ, вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом N 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень вопросов местного значения, закрепленный в главе 3 Федерального закона N 131-ФЗ, определяет полномочия органов местного самоуправления для каждого вида муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, городских поселений, сельских поселений и внутригородских территорий города федерального значения).
Как указано в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений <1>, полномочия публичной власти (и органов местного самоуправления в том числе), исполнение которых влечет необходимость осуществления бюджетных расходов, являются правами и обязанностями по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению (финансированию) расходных обязательств, связанных с выполнением функций государства и местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 27 августа 2004 года N 243 "О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений" // "Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет". - N 18 - 19. - 2004.
Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено определение расходных обязательств, согласно которому расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
Согласно статье 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования относится к бюджетным полномочиям муниципальных образований. При этом статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены условия возникновения расходных обязательств муниципального образования. Важно отметить, что расходные обязательства муниципального образования во всех случаях устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.
Вместе с тем, учитывая, что бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования, а утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, можно сделать вывод, что ключевым нормативным правовым актом, устанавливающим расходные обязательства муниципального образования, является решение представительного органа муниципального образования о местном бюджете на очередной финансовый год.
Фактически решение вопросов местного значения направлено на удовлетворение бытовых, социальных, культурных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований - то есть является организацией предоставления бюджетных услуг или самим предоставлением таких услуг.
Несмотря на то, что статьями 14, 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ для каждого вида муниципальных образований установлены отдельные вопросы местного значения, многие из них носят "смежный" характер. К примеру, в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; одновременно в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных районов относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района, а в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа. Таким образом, у четырех видов муниципальных образований присутствуют схожие вопросы местного значения, решение которых при необходимости и в силу специфики описанного вопроса местного значения может быть обеспечено одним хозяйствующим субъектом.
Также необходимо отметить, что решение большинства вопросов местного значения возможно только при наличии в распоряжении органов местного самоуправления достаточных для этого финансовых и материальных ресурсов, за счет которых можно было бы организовать на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих публичных услуг.
Вместе с тем определенная часть муниципальных образований в настоящее время не обладает достаточными средствами и материальными ресурсами, необходимыми для разработки и реализации планов и программ социально-экономического развития, направленных на комплексное решение всех вопросов местного значения, для осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие экономики соответствующих территорий. В связи с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, не соответствует уровню их реальных потребностей, муниципальным образованиям необходимо искать более гибкие и эффективные механизмы решения стоящих перед ними задач по удовлетворению потребностей населения, проживающего на их территории.
Учитывая изложенное, представляется, что одним из механизмов, позволяющих оптимизировать механизм решения вопросов местного значения, а также повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления, может стать объединение различных видов ресурсов на основе межмуниципального сотрудничества.
Определение целей и форм межмуниципального сотрудничества относится к компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований. При этом большинство муниципалитетов в качестве основной цели межмуниципального сотрудничества закрепляют объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения.
Так, решением Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 26 июня 2009 года N 51-395р "О межмуниципальном сотрудничестве" <1> к целям участия города в организациях межмуниципального сотрудничества отнесено:
--------------------------------
<1> Решение Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 26 июня 2009 года N 51-395Р "О межмуниципальном сотрудничестве" // КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство.
объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;
организация взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований по вопросам местного значения;
- выражение и защита общих интересов муниципальных образований;
- содействие развитию местного самоуправления;
- формирование условий стабильного развития экономики в интересах повышения жизненного уровня населения;
- проведение совместных культурных, спортивных и иных массовых мероприятий.
Потребность в межмуниципальном сотрудничестве с целью объединения ресурсов возникает прежде всего в связи:
- с целесообразностью объединения финансовых ресурсов муниципальных образований (в первую очередь - поселений) в связи с недостаточностью собственных финансовых средств отдельных муниципальных образований;
- с необходимостью повышения эффективности деятельности и исчерпанием внутренних ресурсов такого повышения;
- с необходимостью повышения качества и расширением видов предоставляемых населению публичных услуг, организуемых органами местного самоуправления;
- с необходимостью использования "эффекта масштаба" (в отдельных случаях незначительное количество услуг или потребителей услуг приводит к отказу в их предоставлении, так как делает их оказание экономически необоснованным, невыгодным для хозяйствующих субъектов);
- со сложной кадровой ситуацией в муниципальных образованиях.
Муниципальные образования для осуществления своей деятельности обладают различными видами ресурсов: материальными, финансовыми, правовыми, организационными, включая кадровые. Рассматривать можно объединение любых из данных ресурсов, однако по каждому из них существуют свои риски и ограничения, которые требуется учитывать при принятии решений о межмуниципальном сотрудничестве.
Необходимо отметить, что межмуниципальное сотрудничество, несмотря на преимущества, ограничено рядом факторов организационного и правового характера и не может являться универсальным способом решения всех проблем. К принятию решения об объединении ресурсов на основе межмуниципального взаимодействия необходимо подходить очень взвешенно, продуманно, с тщательной проработкой всех документов, регламентирующих данный процесс.
Вследствие передачи части функций организациям межмуниципального сотрудничества (институализированным формам), являющимся самостоятельными хозяйствующими субъектами с различными учредителями, органы местного самоуправления каждого муниципального образования утрачивают значительную степень влияния и контроля над деятельностью таких хозяйствующих субъектов, при этом реализация интересов каждого муниципального образования ограничена обеспечением интересов другого муниципального образования или (и) групп муниципальных образований. При принятии решения об объединении ресурсов органы местного самоуправления в первую очередь должны продумать и создать механизмы обеспечения прав и интересов всех участников.
Надо учитывать, что в зависимости от величины муниципальных образований, их типов, ресурсной (и прежде всего финансовой) обеспеченности у органов местного самоуправления могут присутствовать различные тенденции и мотивации к сотрудничеству. Эти тенденции и мотивации должны быть соотнесены с мотивациями иных потенциальных участников.
В процессе сотрудничества могут возникать спорные ситуации. Для того, чтобы взаимодействие приносило всем участникам преимущества, необходимо с самого начала продумать, каким образом можно будет разрешать возникающие конфликты. Для небольших муниципальных образований существует опасность в доминирующем положении более крупных муниципалитетов. Степень влияния и процедуры участия в принятии решений должны учитывать реальный потенциал участников сотрудничества и обеспечивать интересы меньшинства. Часто именно необходимость обеспечения интересов каждого из участников является основным препятствием в развитии межмуниципальной кооперации, в частности его коммерческих форм. Преодолеть это препятствие возможно только либо ограничением в составе участников (с одинаковыми требованиями и условиями), либо созданием и исполнением различных правовых и организационных механизмов, процедур, обеспечивающих обязательное согласование интересов сторон. Необходимо учитывать, что за каждым участником межмуниципального сотрудничества стоит муниципальное образование и его жители, и в их интересах должен действовать представитель муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в зависимости от целей и организационно-правового содержания межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в трех основных формах:
- образование советов и иных объединений муниципальных образований (так называемое "ассоциативное" сотрудничество);
- заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности (так называемое "договорное" сотрудничество);
- создание хозяйственных и некоммерческих межмуниципальных организаций (так называемое "хозяйственное" сотрудничество).
Ассоциативное сотрудничество.
В рамках ассоциативной формы межмуниципального сотрудничества реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом N 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в соответствии с положениями статей 66, 67 Федерального закона N 131-ФЗ в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований.
В настоящее время в 81 субъекте Российской Федерации созданы советы муниципальных образований, которые объединяют 21 074 муниципальных образований (87,4 % от общего количества муниципальных образований в Российской Федерации) <1>.
--------------------------------
<1> По данным Федеральной службы государственной статистики "Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 января 2010 года".
На федеральном уровне с 2006 года действует Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс).
Кроме того, в Российской Федерации существует большое количество добровольных объединений муниципальных образований, созданных как на основе территориального принципа (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада России), так и на основе единства видов муниципальных образований (Ассоциация сельских поселений и т.д.).
Договорное сотрудничество.
В соответствии с частью 4 статьи 8 Федерального закона N 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.
Данная форма межмуниципального сотрудничества находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов. Вместе с тем данная форма позволяет объединять ресурсы для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры.
Интересный пример межмуниципального сотрудничества представлен на территории трех субъектов Российской Федерации. Это Ставропольский край, Ростовская область и Краснодарский край. Между Привольненским сельским поселением Красногвардейского района Ставропольского края, Новопавловским сельским поселением Белоглинского района Краснодарского края района и Летницким сельским поселением Песчанокопского района Ростовской области заключено соглашение, предусматривающее сотрудничество в области сельского хозяйства, землепользования, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды и даже развития культуры.
Одной из разновидностей договорной формы сотрудничества можно назвать соглашения о передаче осуществления части полномочий за счет межбюджетных трансфертов. В настоящее время данная форма сотрудничества регулируется на основании части 4 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ, в соответствии с которой органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Вместе с тем органы местного самоуправления муниципального района также вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Хозяйственное сотрудничество.
Наряду с описанными выше формами межмуниципального сотрудничества действующее российское законодательство предусматривает еще один способ взаимодействия - межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, которое реализуется путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями.
При этом виды юридических лиц - межмуниципальных организаций законодательно ограничены.
В соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные образования могут стать учредителями хозяйственных обществ (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью) и некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
Возможные конкретные формы межмуниципального хозяйственного сотрудничества обусловлены перечнем вопросов местного значения, установленных для каждого вида муниципальных образований главой 3 Федерального закона N 131-ФЗ, как уже было сказано выше.
При этом необходимо отметить, что хозяйственное сотрудничество между муниципальными образованиями может быть как "горизонтальным" (между муниципальными образованиями одного уровня), так и "вертикальным" (между муниципальными образованиями разного уровня).
К примерам "горизонтального" межмуниципального сотрудничества можно отнести взаимодействие между:
- муниципальными районами;
- городскими округами;
- муниципальными районами и городскими округами <1>;
--------------------------------
<1> Примером такого сотрудничества при условии дальнейшего развития и институализации хозяйственных отношений могут быть создаваемые в настоящее время городские агломерации. 17 апреля 2008 года было заключено Соглашение об организации и осуществлении межмуниципального инвестиционного проекта "Комплексное развитие Красноярской агломерации на период до 2020 года" между семью муниципальными образованиями Красноярского края: три городских округа - Красноярск, Сосновоборск, Дивногорск и четыре муниципальных района - Емельяновский, Манский, Сухобузимский и Березовский.
- городскими поселениями;
- сельскими поселениями;
- городскими округами и городскими поселениями;
- городскими округами и сельскими поселениями;
- городскими и сельскими поселениями.
К примерам "вертикального" межмуниципального сотрудничества относится взаимодействие между:
- муниципальными районами и городскими поселениями;
- муниципальными районами и сельскими поселениями.
Несмотря на то, что возможности "горизонтального" межмуниципального сотрудничества по составу участников существенно шире, в настоящее время большее распространение получило "вертикальное" сотрудничество. Так, решениями Комсомольского районного Совета Ивановской области с целью обеспечения населения Комсомольского муниципального района коммунальными услугами созданы межмуниципальные хозяйственные общества - общества с ограниченной ответственностью, учредителями которых являются с одной стороны Комсомольский муниципальный район, а с другой - сельские поселения, входящие в данный муниципальный район <1>.
--------------------------------
<1> Решение Комсомольского районного Совета Ивановской области от 30 апреля 2009 года N 407 "О создании межмуниципального хозяйственного общества - общества с ограниченной ответственностью "Марковское жилищно-коммунальное хозяйство"; Решение Комсомольского районного Совета Ивановской области от 30 апреля 2009 года N 408 "О создании межмуниципального хозяйственного общества - общества с ограниченной ответственностью "Жилсервис" // КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство.
При детальном сравнении вопросов местного значения, установленных для муниципальных образований разного вида, определяется ряд сфер, по которым возможно межмуниципальное хозяйственное взаимодействие:
┌────────────────────────┬───────────────────────┬────────────────────────┐ │ Вопросы местного │ Вопросы местного │ Вопросы местного │ │ значения поселений │ значения городских │ значения муниципальных │ │ │ округов │ районов │ ├────────────────────────┴───────────────────────┼────────────────────────┤ │ организация электро-, тепло-, газо- и │ организация в границах │ │ водоснабжения населения, водоотведения, │ муниципального района │ │ снабжения населения топливом │ электро- и │ │ │газоснабжения поселений │ ├────────────────────────────────────────────────┼────────────────────────┤ │ создание условий для предоставления │ создание условий для │ │ транспортных услуг населению и организация │ предоставления │ │ транспортного обслуживания населения │ транспортных услуг │ │ │населению и организация │ │ │ транспортного │ │ │ обслуживания населения │ │ │ между поселениями в │ │ │границах муниципального │ │ │ района │ ├────────────────────────┬───────────────────────┼────────────────────────┤ │ создание условий для │ создание условий для │ создание условий для │ │ обеспечения жителей │ обеспечения жителей │ обеспечения поселений, │ │ поселения услугами │ городского округа │ входящих в состав │ │ связи, общественного │ услугами связи, │ муниципального района, │ │ питания, торговли и │общественного питания, │ услугами связи, │ │ бытового обслуживания │ торговли и бытового │ общественного питания, │ │ │ обслуживания │ торговли и бытового │ │ │ │ обслуживания │ ├────────────────────────┼───────────────────────┼────────────────────────┤ │ организация сбора и │ организация сбора, │ организация утилизации │ │ вывоза бытовых │ вывоза, утилизации и │и переработки бытовых и │ │ отходов и мусора │ переработки бытовых и │ промышленных отходов │ │ │ промышленных отходов │ │ ├────────────────────────┴───────────────────────┼────────────────────────┤ │ организация ритуальных услуг │ содержание на │ │ и содержание мест захоронения │ территории │ │ │ муниципального района │ │ │ межпоселенческих мест │ │ │ захоронения, │ │ │ организация ритуальных │ │ │ услуг │ └────────────────────────────────────────────────┴────────────────────────┘
Анализ практики осуществления в Российской Федерации межмуниципального взаимодействия показывает, что в настоящее время по данным Федеральной налоговой службы <1> на территории Российской Федерации зарегистрировано 114 межмуниципальных хозяйственных обществ.
--------------------------------
<1> Данные из Единого государственного реестра юридических лиц получены на официальном сайте Федеральной налоговой службы России http://egrul.nalog.ru/fns/index.php.
Основные сферы, в которых осуществляют свою деятельность указанные межмуниципальные организации:
- жилищно-коммунальное хозяйство (в том числе водоснабжение, газоснабжение, теплоснабжение, электроснабжение) - 78 организаций;
- оказание транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения - 4 организации;
- ритуальные услуги - 2 организации;
- строительство, содержание и ремонт автомобильных дорог - 2 организации.
Необходимо отметить, что для решения совместными усилиями вопросов местного значения, в том числе задач по предоставлению муниципальных услуг, стоящих перед муниципальными образованиями, особый интерес представляет именно хозяйственное сотрудничество - то есть создание и регулирование деятельности хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
Вместе с тем создание межмуниципальных некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов также может быть использовано для организации решения отдельных вопросов местного значения несколькими муниципальными образованиями.
В связи с чем данные методические рекомендации направлены в первую очередь на краткое разъяснение некоторых основных понятий, содержащихся в источниках правового регулирования соответствующих отношений, и призваны оказать помощь органам местного самоуправления в решении вопросов, связанных с учреждением (участием) и осуществлением деятельности межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций.