III. КОНЦЕПЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "РАЗВИТИЕ ВОДОХОЗЯЙСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2012 - 2020 ГОДАХ"

Российская Федерация принадлежит к числу наиболее обеспеченных водными ресурсами стран мира. На территории страны в реках, озерах, болотах, ледниках и снежниках, а также в подземных водных объектах сосредоточено более 20 процентов мировых запасов пресных вод.

В целом по стране обеспеченность водными ресурсами составляет 30,2 тыс. куб. м на человека в год, что значительно превышает установленный ООН критический минимум, необходимый для удовлетворения потребностей, - 1,7 тыс. куб. м, однако территория Российской Федерации характеризуется значительной неравномерностью их распределения. На освоенные районы европейской части страны, где сосредоточено более 70 процентов населения и производственного потенциала, приходится не более 10 процентов водных ресурсов.

В маловодные годы возникают локальные дефициты водных ресурсов для обеспечения нужд питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в Республике Калмыкия, Белгородской и Курской областях, Ставропольском крае, отдельных районах Южного Урала и юга Сибири, а также для обеспечения сельскохозяйственных и рыбохозяйственных нужд на территориях Саратовской и Астраханской областей, в отдельных частях Волгоградской и Оренбургской областей, а также на Северном Кавказе.

В экономике Российской Федерации ежегодно используется порядка 60 куб. км воды. Одной из характерных проблем является недостаточная рациональность использования водных ресурсов. Так, водоемкость внутреннего валового продукта Российской Федерации значительно превышает аналогичные показатели экономик таких развитых стран, как Германия, Франция, США и Канада. Высоким уровнем водоемкости характеризуется экономика страны в целом и отдельные отрасли промышленности и сельского хозяйства.

Основными факторами, оказывающими негативное влияние на уровень рациональности использования водных ресурсов, являются применение устаревших водоемких производственных технологий, недостаточная степень оснащенности водозаборных сооружений системами приборного учета, а также высокий уровень потерь воды при транспортировке.

Объем потерь воды при транспортировке в Российской Федерации ежегодно составляет 7,5 куб. км. Более 90 процентов общего объема потерь приходится на жилищно-коммунальное и сельское хозяйство. В числе основных причин высоких потерь воды можно выделить низкий технический уровень и значительную степень износа распределительных водоподающих сетей, мелиоративных систем и гидротехнических сооружений (50 - 60 процентов).

В масштабах страны затраты на электроэнергию, потребляемую в процессе транспортировки воды до конечного потребителя, исчисляются десятками миллиардов рублей. Вследствие высоких потерь воды, которые в жилищно-коммунальной сфере и сельском хозяйстве достигают 30 - 40 процентов, энергетические ресурсы используются неэффективно, что является одним из сдерживающих факторов на пути достижения поставленных целей по повышению энергоэффективности российской экономики.

Проблемой, требующей особого внимания, является сохраняющийся высокий уровень негативного антропогенного воздействия на водные объекты. В водные объекты Российской Федерации сбрасывается 52,1 куб. км в год сточных вод, из которых около 20 куб. км подлежат очистке.

Более 70 процентов сточных вод, подлежащих очистке (13,7 куб. км), сбрасываются недостаточно очищенными, почти 20 процентов (3,7 куб. км) - загрязненными без очистки и только 10 процентов (1,9 куб. км) - очищенными до установленных нормативов.

Вместе со сточными водами в поверхностные водные объекты Российской Федерации ежегодно поступает около 10 - 11 млн. тонн загрязняющих веществ.

Свыше 60 процентов общего объема сброса загрязненных сточных вод в Российской Федерации составляют сточные воды, сбрасываемые предприятиями жилищно-коммунального хозяйства. Причинами этого являются значительный износ очистных сооружений, применение устаревших технологий очистки сточных вод и прием объектами жилищно-коммунального хозяйства загрязненных стоков городских промышленных предприятий.

Более 25 процентов общего объема сброса загрязненных сточных вод приходится на долю промышленных предприятий. Основными источниками загрязнения водных объектов являются предприятия, осуществляющие целлюлозно-бумажное, химическое, металлургическое производство, полиграфическую деятельность, производство кокса, нефтепродуктов, добычу металлических руд, а также предприятия угольной промышленности.

Общая площадь паводкоопасных районов на территории Российской Федерации достигает 400 тыс. кв. км, из которых ежегодно затапливаются до 50 тыс. кв. км. Затоплению подвержены отдельные территории 746 городов, в том числе более 40 крупных, тысячи населенных пунктов с населением около 4,6 млн. человек, хозяйственные объекты и более 7 млн. га сельскохозяйственных угодий.

Паводкоопасными районами являются Приморский и Хабаровский края, Сахалинская и Амурская области, Забайкалье, Средний и Южный Урал, низовья р. Волги, Северный Кавказ, Краснодарский край, а также Западная и Восточная Сибирь.

Серьезной проблемой является абразия берегов водохранилищ. В зонах опасного разрушения берегов в России находятся 450 населенных пунктов. Основными последствиями разрушения берегов являются выведение из землепользования значительных площадей сельскохозяйственных и лесных угодий, а также развитие оползневой опасности на застроенных территориях.

Одним из наиболее распространенных проявлений негативного воздействия вод в Российской Федерации, характеризующихся значительным масштабом наносимого ущерба, является подтопление селитебных территорий и массивов земель сельскохозяйственного освоения.

Особого внимания требует решение проблем в низовьях р. Волги и бассейне р. Амура.

Одной из наиболее важных водохозяйственных задач на Нижней Волге является создание оптимального гидрологического режима ниже Волгоградского гидроузла, прежде всего в Волго-Ахтубинской пойме и дельте р. Волги.

Не менее важной задачей является создание и поддержание условий обводнения западных подстепных ильменей.

В зоне устьевого взморья р. Волги необходимо создание оптимальных условий для прохода на нерест и обратно осетровых рыб, выращивания их мальков в зоне мелководья, а также поддержание судоходных глубин на Волго-Каспийском канале и необходимых глубин на рыбоводных каналах.

Необходимы также защита застроенных берегов р. Волги от размыва и затопления, восстановление малых водотоков, поддержание судоходных глубин на отдельных участках коренного русла р. Волги, а также защита отдельных территорий от подтопления.

Решение указанных проблем должно осуществляться с учетом следующих факторов, характерных для Нижней Волги:

наводнения, в том числе зимние, и связанные с ними затопления и подтопления территорий в результате пропуска половодья через Волжско-Камский каскад гидроэлектростанций, повышенных сбросов при наличии ледового покрова на Нижней Волге, а также нагонных явлений в дельте р. Волги;

деформация русел, переработка берегов и деградация гидрографической сети, не обеспечивающей дренирование освоенных территорий в результате заиления;

фоновые колебания уровня Каспийского моря, приводящие к интенсификации нагонов и переработке береговой полосы;

неудовлетворительное состояние гидротехнических сооружений и прочих элементов инженерной защиты, не обеспечивающих надежное функционирование водохозяйственного комплекса.

В целом в низовьях р. Волги требуется системное переустройство водохозяйственного комплекса для оптимизации использования водных ресурсов в целях водоснабжения населения, сельскохозяйственного производства, рыбного хозяйства, сокращения холостых сбросов и потерь выработки электроэнергии на гидроэлектростанциях Волжско-Камского каскада, а также сохранения уникальной экосистемы Волго-Ахтубинской поймы и дельты р. Волги.

Сложная водохозяйственная ситуация складывается также на реках бассейна р. Амура, который традиционно относится к одним из наиболее паводкоопасных районов в России. Среди наиболее существенных факторов, влияющих на экологическое состояние рыбохозяйственных водных объектов бассейна, являются сточные воды промышленных, жилищно-коммунальных и сельскохозяйственных объектов. Ухудшение качества воды в р. Амуре обусловливает снижение рыбохозяйственного и рекреационного потенциалов. Реки бассейна р. Амура (Аргунь, Амур и Уссури) испытывают значительную антропогенную нагрузку, особенно негативное влияние оказывает строительство береговых дамб и линейных берегоукреплений, осуществляемое Китайской Народной Республикой. Указанная деятельность способствует активизации процессов размыва берегов, увеличивает неустойчивость русла и ведет к интенсивному проявлению русловых деформаций, что обусловливает риски для освоенных территорий и объектов экономики, а также для стабильности линии государственной границы и требует адекватных мер инженерной защиты территории Российской Федерации.

Расходы федерального бюджета на мероприятия по восстановлению и охране водных объектов, защите населения и экономики от негативного воздействия вод в 2009 году составили 10,3 млрд. рублей. Кроме того, за счет федерального бюджета осуществлялась поддержка соответствующих мероприятий субъектов Российской Федерации посредством предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий:

на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, а также бесхозяйных гидротехнических сооружений с объемом финансирования 1,8 млрд. рублей;

на осуществление капитального строительства объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в рамках принятых федеральных целевых программ и объектов, не вошедших в такие программы (непрограммные инвестиции), с объемом финансирования 2,4 млрд. рублей.

За счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществлялось финансовое обеспечение исполнения указанных расходных обязательств, однако величина этих расходов не превышала 15 - 20 процентов общей стоимости проводимых мероприятий.

Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на осуществление мероприятий в сфере водных ресурсов в 2008 году составили 9,4 млрд. рублей, в 2009 году - 9,9 млрд. рублей, в 2010 году - 8,1 млрд. рублей с учетом указанных субсидий, а также субвенций на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в сфере водных отношений. Таким образом, происходит сокращение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на водохозяйственные мероприятия.

В соответствии со статьей 26 Водного кодекса Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации передано исполнение отдельных полномочий Российской Федерации в сфере водных отношений с предоставлением субвенций из федерального бюджета. Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение исполнения переданных полномочий в 2009 году составил 3,2 млрд. рублей.

В 2010 году расходы федерального бюджета на мероприятия по восстановлению и охране водных объектов, а также по защите населения и экономики от негативного воздействия вод сократились более чем на 20 процентов. Бюджетные ассигнования в 2011 - 2013 годах в сопоставимых ценах также не превысят уровень 2009 года.

На решение задач в сфере охраны и использования водных ресурсов в настоящее время направлены отдельные мероприятия федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2015 года, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2001 г. N 866, федеральной целевой программы "Юг России (2008 - 2013 годы)", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2008 г. N 10, федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. N 480, федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 г. N 478, федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 - 2012 годы", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2008 г. N 537, федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010 - 2016 годы", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. N 1087.

Общий объем финансирования водохозяйственных мероприятий в рамках указанных федеральных целевых программ составляет 47 млрд. рублей.

Реализация мероприятий указанных федеральных целевых программ не обеспечивает комплексного подхода к решению задач в водохозяйственном секторе по следующим причинам:

программы охватывают не более 12 субъектов Российской Федерации;

подавляющее большинство мероприятий, включенных в программы социально-экономического развития регионов, относятся к отрасли жилищно-коммунального хозяйства и представляют собой мероприятия по строительству (реконструкции) очистных сооружений канализации;

ряд субъектов Российской Федерации с высокой плотностью населения со значительными проблемами с обеспеченностью водными ресурсами, низким качеством воды в водных объектах и высоким уровнем негативного воздействия вод не имеют отдельных программ. К таким субъектам Российской Федерации относятся регионы, расположенные в бассейне р. Волги;

ряд проектов имеет узконаправленный эффект, так как их осуществление обусловлено подготовкой к конкретным мероприятиям, например, к проведению саммита в рамках форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в г. Владивостоке;

целевые индикаторы и показатели реализации программ указывают, что основными задачами программ являются создание дополнительных рабочих мест за счет привлечения в регионы инвестиций, а также обеспечение комфортных условий проживания в основном за счет развития социальной инфраструктуры (медицинские и образовательные учреждения, учреждения культуры, жилье).

Наибольший удельный вес в объемах финансирования действующих федеральных целевых программ имеет федеральная целевая программа "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года" - 92 процента, из них 26,4 процента относится к мероприятиям по подготовке саммита "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество", 33,3 процента приходится на 2 крупных проекта (водозаборные сооружения Тунгусского месторождения в г. Хабаровске - 18,8 процента, берегоукрепление и реконструкция набережной р. Амура в г. Благовещенске - 14,5 процента), 8 процентов - на обеспечение безопасности гидротехнических сооружений транспортного назначения (порты Дальнего Востока).

Среди действующих федеральных целевых программ, содержащих водохозяйственные мероприятия, значительное место также занимает федеральная целевая программа "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2013 года", утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 99, основные мероприятия которой нацелены на восстановление систем мелиорации. С учетом того, что реализацию указанной программы предполагается завершить в 2013 году, в Программе будут предусмотрены мероприятия, направленные на водоресурсное обеспечение развития мелиорации земель сельскохозяйственного назначения. При этом Программа будет включать только объекты формирования водоресурсного потенциала и его перераспределения - строительства (реконструкции) магистральных каналов и трактов водоподачи комплексного назначения.

Дальнейшее функционирование водохозяйственного комплекса без использования программно-целевого метода в условиях наблюдаемого в последние годы сокращения выделения бюджетных средств и частных инвестиций на поддержание и модернизацию водохозяйственной инфраструктуры будет характеризоваться нарастанием тенденций старения основных фондов, снижением уровня безопасности гидротехнических сооружений, увеличением количества и частоты возникновения локальных дефицитов, сохранением высокого уровня потерь воды при транспортировке, увеличением негативного антропогенного воздействия на водные объекты и ухудшением их экологического состояния.

Нарастание масштаба проблем в водохозяйственном комплексе Российской Федерации может стать одним из сдерживающих факторов на пути обеспечения благоприятных экологических условий жизни населения, достижения высоких темпов экономического развития, модернизации российской экономики и значительного повышения ее энергоэффективности.