8. Территориальное планирование
В соответствии с пунктом 8 плана мониторинга Минэкономразвития России, Минюстом России, Минстроем России и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации проведен мониторинг правоприменения в части действия Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), федеральных законов от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), а также подзаконных нормативных правовых актов.
В ходе проведения мониторинга установлены следующие проблемы правоприменительной практики.
Часть 5 статьи 9 Градостроительного кодекса предусматривает, что подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.
Следовательно, правоприменителю необходимо учитывать не только содержание программ развития, но и используемую в них терминологию, что зачастую не представляется возможным. Так, в федеральном проекте "Формирование комфортной городской среды" национального проекта "Жилье и городская среда" упоминаются места массового отдыха населения (городские парки) и общественные территории (набережные, центральные площади, парки и др.) (пункт 1.11 раздела 4.3), а также общественные пространства (пункт 5 раздела 2). Учет количества обустроенных общественных пространств предусмотрен пунктом 2.9.32(12) федерального плана статистических работ, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 671-р. При этом понятие "общественное пространство" не содержится в федеральном законодательстве, а в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации встречаются различные подходы к определению данного понятия.
В Законе города Москвы от 5 мая 2010 г. N 17 "О Генеральном плане города Москвы" предусмотрено развитие общественных пространств города - участков территорий функционально-планировочных образований, предназначенных для свободного доступа людей к объектам и комплексам объектов общественного назначения, для обеспечения пешеходных связей между указанными объектами и их комплексами, а также между ними и объектами общественного транспорта (абзац 4 пункта 2.4.1.2).
Территории общественных пространств также включают в себя элементы озеленения, общественные зоны, в том числе площадки для проведения культурно-массовых мероприятий и кратковременного отдыха (пункт 2.1.5 Базовых требований к благоустройству территории жилой застройки при реализации Программы реновации жилищного фонда в городе Москве, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 8 августа 2017 г. N 515-ПП).
В Градостроительном кодексе города Москвы общественные пространства выделяются как отдельный вид объектов градостроительной деятельности. Под общественными пространствами понимаются сооружения в виде имеющих наружные ограждающие конструкции пешеходных улиц, площадей, пешеходных зон, галереи, пассажи, атриумы, иные сооружения, а также части сооружений и зданий, специально предназначенные для посещения неограниченным кругом лиц (часть 4 статьи 11).
В Московской области под общественными территориями (общественными пространствами) понимаются территории общего пользования, в том числе пешеходные улицы и зоны, площади, улицы, скверы, бульвары, зоны отдыха, сады, городские сады, а также наземные, подземные, надземные части зданий и сооружений (галереи, пассажи, атриумы и другие), специально предназначенные для использования неограниченным кругом лиц в целях досуга, проведения массовых мероприятий, организации пешеходных потоков. Общественные территории подлежат благоустройству в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и законодательства Московской области (статья 4 Закона Московской области от 30 декабря 2014 г. N 191/2014-ОЗ "О благоустройстве в Московской области").
Пунктом 3.1.10 Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года (приложение к Закону Санкт-Петербурга "О Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года" от 19 декабря 2018 г. N 771-164) общественными пространствами обозначаются общественно доступные и композиционно выразительные территории общего пользования, включающие парки общегородского и районного значения, сады, скверы, улицы и площади с приоритетом пешеходного движения, набережные и пляжи.
На местном уровне также имеются различные определения общественного пространства. В местных нормативах градостроительного проектирования городского округа Красногорск Московской области под общественными пространствами понимается территория для всех, предназначенная для перемещения, досуга, проведения массовых мероприятий. Территории общего пользования определяются своими физическими свойствами, композицией, составом наряду с положением в иерархии городских территорий и своими семантическими свойствами и включают в себя дворы, улицы, площади, парки, набережные, зоны отдыха.
Представляется целесообразным сформулировать единое универсальное определение общественного пространства, закрепив его в Градостроительном кодексе.
Аналогичные проблемы возникают в отношении понятия "общественные территории", поскольку оно не соотнесено с понятием "территория общего пользования" (пункт 12 статьи 1 Градостроительного кодекса).
Выявлены отдельные вопросы, связанные с уточнением компетенции в сфере территориального планирования. Так, положение о территориальном планировании включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики и местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением указанных объектов. На основании документов территориального планирования подготавливается документация по планировке территории, принимается решение о резервировании земельного участка с учетом правил, предусмотренных статьей 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), изымаются земельные участки для публичных нужд в порядке, предусмотренном главой VII.1 Земельного кодекса, принимается решение о переводе земельного участка из одной категории в другую. Реализация схемы территориального планирования осуществляется за счет средств соответствующего бюджета.
Таким образом, территориальное планирование и устойчивое развитие территорий связаны не только с регулированием, предусмотренным Градостроительным кодексом, но также с нормами земельного, лесного, водного и бюджетного законодательства. В связи с этим на практике нередко возникают проблемы распределения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления в части использования вод (водных ресурсов) при территориальном планировании.
Исходя из положений частей 1 и 2 статьи 25 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" обязательным условием разрешения на строительство объектов капитального строительства на земельных участках, расположенных за границами населенных пунктов, а также размещения подземных сооружений за границами населенных пунктов является получение соответствующего разрешения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа. Однако при выдаче органами местного самоуправления разрешения на строительство в порядке, установленном частью 4 статьи 51 Градостроительного кодекса, не предусмотрена обязательность предоставления заявителями (при осуществлении застройки в указанных случаях) разрешения Роснедр на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также на размещение в местах их залегания подземных сооружений. Отсутствует правовой механизм получения органами местного самоуправления сведений о выданных разрешениях Роснедр.
Представляется целесообразным внести в законодательство Российской Федерации корректировки, исключающие возможность выдачи органами местного самоуправления разрешения на строительство при отсутствии разрешения Роснедр, предусмотрев порядок получения такими органами сведений о выданных разрешениях. При этом необходимо включить в число оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство отсутствие соответствующего разрешения Роснедр.
Выявлена коллизия статьи 8 Градостроительного кодекса и статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ в части осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере территориального планирования. В соответствии с частью 4 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия в части утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки на территории сельских поселений осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов, при этом согласно статье 8 Градостроительного кодекса указанные вопросы отнесены к полномочиям органов местного самоуправления сельских поселений.
Усматривается правовая неурегулированность вопросов совместного территориального планирования муниципальных образований. Градостроительный кодекс содержит нормы, определяющие возможность подготовки схем двух и более субъектов Российской Федерации, при этом не предусматривает возможности разработки схем двух и более муниципальных образований, что сдерживает развитие межмуниципальных хозяйственных связей.
Не определены общие требования к порядку согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что осложняет процедуру подготовки таких документов, создавая риски возникновения разногласий с органами власти субъектов Российской Федерации.
Отмечена несогласованность положений Градостроительного кодекса с нормами Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ) в части обеспечения взаимоувязки территориального планирования с документами стратегического планирования. В соответствии с Федеральным законом N 172-ФЗ к документам стратегического планирования относятся стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, стратегия пространственного развития Российской Федерации, стратегия социально-экономического развития макрорегионов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также предусматривается необходимость учета их положений при подготовке документов территориального планирования. Вместе с тем Градостроительный кодекс не содержит правовых механизмов взаимосвязи документов стратегического планирования и документов территориального планирования, что порождает многочисленные проблемы в правоприменении норм Градостроительного кодекса и Федерального закона N 172-ФЗ.
Также выявлены отдельные проблемы реализации законодательства о градостроительной деятельности в части территориального планирования органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Частью 9 статьи 15 Градостроительного кодекса предусмотрено, что внесение изменений в схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации (далее - схема субъекта) должно осуществляться в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 9 (общие положения территориального планирования), 15 (подготовка и утверждение схемы субъекта) и 16 (порядок согласования проекта схемы субъекта) Градостроительного кодекса. При этом в Градостроительном кодексе отсутствует положение о подготовке изменений в утвержденную схему субъекта.
Следует отметить, что большинством субъектов Российской Федерации проекты по внесению изменений в схему субъекта подготавливаются фрагментарно, лишь в той части, в которой схема субъекта подлежит корректировке. Внесение таких изменений в схему субъекта приводит к нарушению требований к описанию и отображению планируемых объектов в документах территориального планирования, а также к составу и содержанию схемы субъекта, предусмотренных Градостроительным кодексом. Таким образом, ранее утвержденная схема субъекта после внесения в нее изменений уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации не актуализируется в федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в связи с этим невозможно рассматривать схему субъекта как целостный документ и в полной мере оценивать влияние вносимых изменений на особо охраняемые природные территории, водные объекты, а также на планируемое размещение объектов различного уровня. При этом пунктом 8 Правил ведения федеральной государственной информационной системы территориального планирования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. N 289, предусмотрено, что обладатели информации обеспечивают достоверность, полноту и актуальность информации, а также ее соответствие требованиям к структуре и форматам информации. Кроме того, в соответствии с частью 9 статьи 9 Градостроительного кодекса доступ к утвержденным документам территориального планирования и материалам по их обоснованию должен быть обеспечен обладателями информации в срок, не превышающий десяти дней со дня утверждения таких документов.
Законы субъектов Российской Федерации предусматривают подготовку проектов документов территориального планирования и проектов по внесению в них изменений на основании государственного контракта, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Однако проекты внесения изменений в документы территориального планирования зачастую подготавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления самостоятельно, без заключения государственного контракта.
Учитывая изменения, внесенные в Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, утвержденный приказом Росстандарта от 31 января 2014 г. N 14-ст, в части дополнения раздела M "Деятельность профессиональная, научная и техническая" кодом классификатора подгруппы 71.11.2 "Деятельность по территориальному планированию и планировке территории группы" предлагается по аналогии с положением, предусмотренным частью 8 статьи 45 Градостроительного кодекса (в части подготовки документации по планировке территории), дополнить статью 9 Градостроительного кодекса новой частью следующего содержания: "Подготовка документов территориального планирования осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления самостоятельно, подведомственными указанным органам государственными, муниципальными (бюджетными или автономными) учреждениями либо привлекаемыми ими на основании государственного или муниципального контракта, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, иными лицами за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.".
С учетом изложенного предлагается поручить Минэкономразвития России проработать вопрос о корректировке действующего законодательства.
Федеральным законом от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 87-ФЗ) предусмотрено образование муниципальных округов. Частью 2 статьи 2 указанного федерального закона предусмотрен переходный период до 1 января 2025 г., в течение которого нормативные правовые акты должны быть приведены в соответствие с Федеральным законом N 87-ФЗ. При этом образовавшиеся до окончания переходного периода муниципальные округа исполняют предписания федеральных законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации наравне с городскими округами и органами местного самоуправления городских округов, если иное не предусмотрено указанными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также переходными положениями или нормами о вступлении в силу законов субъектов Российской Федерации, в соответствии с которыми муниципальные образования наделяются статусом муниципального округа (часть 3 статьи 2 Федерального закона N 87-ФЗ).
Новые муниципальные образования должны будут утверждать документы территориального планирования. В связи с этим представляется востребованной разработка соответствующих методических рекомендаций для муниципальных образований, содержащих алгоритм (схему) действий при территориальном планировании.
Следует отметить, что в рамках плана мероприятий "Трансформация делового климата", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 января 2019 г. N 20-р, выявлена необходимость совершенствования деятельности в области территориального планирования, в том числе за счет повышения качества документов территориального планирования и дальнейшей модернизации федеральной государственной информационной системы территориального планирования.
Сформулированы ключевые показатели эффективности:
сокращение сроков согласования проектов документов территориального планирования за счет оптимизации процедуры согласования с учетом модернизации федеральной государственной информационной системы территориального планирования;
повышение качества документов территориального планирования (за счет подготовки методических рекомендаций);
увеличение доли сводных заключений о согласии с проектом документа территориального планирования.