ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 июля 2024 г. N АПЛ24-248
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Александрова В.Н., Тютина Д.В.,
при секретаре Ш.,
с участием прокурора Клевцовой Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б. о признании частично недействующим приложения N 2 к Правилам охоты, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 24 июля 2020 г. N 477,
по апелляционной жалобе Б. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2024 г. по административному делу N АКПИ24-75, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения административного истца Б., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Н. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее также - Минприроды России) от 24 июля 2020 г. N 477 (далее - Приказ N 477) утверждены Правила охоты (далее также - Правила).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) 31 августа 2020 г., регистрационный номер 59585, опубликован на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 31 августа 2020 г.
Правила охоты устанавливают требования к осуществлению охоты и сохранению охотничьих ресурсов на всей территории Российской Федерации (пункт 1).
Приложение N 2 к Правилам содержит сроки охоты на медведей, в том числе на медведя бурого: с 21 марта по 10 июня и с 1 августа по 31 декабря.
Б. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим приложения N 2 к Правилам в части установления сроков охоты на бурого медведя с 1 августа по 31 декабря, ссылаясь на его противоречие общепризнанным международным принципам гуманности, нормам Конституции Российской Федерации и подпунктам 62.18 и 62.1 пункта 62 Правил.
По мнению административного истца, оспариваемое предписание, увеличившее период охоты на бурого медведя по сравнению с ранее действовавшими правилами охоты на один месяц, не соответствует статье 42, пункту "е.5" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, так как нарушает его конституционное право на благоприятную окружающую среду, не согласуется с обязанностью Правительства Российской Федерации по осуществлению мер, направленных на снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранении уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным. Б. полагает, что после введения в действие оспариваемой нормы охота на медведя бурого подменяется розыском берлоги в период спячки медведя, его выманиванием с последующей добычей. При этом в случае наличия в берлоге потомства медведей в возрасте до одного года данное потомство погибает в силу отсутствия навыков самостоятельной добычи пищи.
Административный ответчик - Минприроды России и Минюст России, привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в письменных возражениях суду первой инстанции административный иск не признали указав, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2024 г. административное исковое заявление Б. оставлено без удовлетворения.
Не согласившись с таким решением, административный истец подал апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, как незаконное, принятое с существенными нарушениями норм материального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении его требования. В жалобе указано, что Правила в оспариваемой части противоречат статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон "Об охране окружающей среды"). Судом также не дана правовая оценка доводу Б. о наличии правовой неопределенности в применении оспариваемой нормы Правил в связи с ее противоречием положениям пунктов 62.18 и 62.1 этих же правил. Не учтено мнение ученых-экологов, что охота является мерой чрезмерной и неэффективной в части регулирования популяции медведей.
Министерство юстиции Российской Федерации, извещенное в установленном законом порядке о времени и месте рассмотрения дела, представителя в суд апелляционной инстанции не направило, в письменных возражениях на апелляционную жалобу поддержало изложенную им ранее правовую позицию о законности оспариваемого предписания Правил.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу об отсутствии оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого судебного решения.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
По результатам рассмотрения настоящего административного дела суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что такое основание для признания недействующим приложения N 2 к Правилам отсутствует.
В силу части 4 статьи 23 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об охоте) правила охоты утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Утверждение правил охоты названный закон относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (пункт 6 статьи 32).
Согласно пункту 1, подпункту 5.2.98 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219, Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сфере использования, воспроизводства и охраны объектов животного мира и среды их обитания, в области охоты, и самостоятельно принимает правила охоты.
С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемо в части Правила утверждены федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден.
Конституция Российской Федерации провозглашает право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, а также возлагает обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статьи 42, 58).
В соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Федеральный закон "О животном мире") животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации (преамбула).
Законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране окружающей природной среды и состоит из данного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира (часть первая статьи 3).
Отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов регулируются Федеральным законом об охоте и названным федеральным законом (статья 41).
Федеральный закон об охоте регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, и основывается в том числе на таких принципах, как обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования охотничьих ресурсов, сохранение их биологического разнообразия; установление дифференцированного правового режима охотничьих ресурсов с учетом их биологических особенностей, экономического значения, доступности для использования и других факторов (пункты 1, 2 статьи 2, часть 1 статьи 4).
Согласно статье 1 Федерального закона об охоте под охотой понимается деятельность, связанная с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой (пункт 5); способы охоты - это методы и приемы, применяемые при осуществлении охоты, в том числе с использованием охотничьих сооружений, собак охотничьих пород, ловчих птиц (пункт 7).
При этом статья 40 Федерального закона "О животном мире" обязывает пользователей животным миром соблюдать установленные правила, нормативы и сроки пользования животным миром (абзац третий части второй); пользование животным миром осуществляется с применением орудий и способов, отвечающих международным стандартам на гуманный отлов диких животных (часть пятая). Федеральный закон об охоте дополняет, что орудия охоты и способы охоты должны соответствовать международным стандартам на гуманную добычу диких животных. Правила охоты обязательны для исполнения физическими лицами и юридическими лицами, осуществляющими виды деятельности в сфере охотничьего хозяйства, а лица, виновные в нарушении законодательства в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 3 статьи 23, статья 57 Федерального закона об охоте).
Правила охоты, как следует из статьи 23 Федерального закона об охоте, представляют собой основу осуществления охоты, сохранения охотничьих ресурсов и содержат в том числе ограничения, установленные статьей 22 этого закона, направленные на обеспечение сохранения охотничьих ресурсов и их рационального использования, а именно:
- запрет охоты: в определенных охотничьих угодьях; в отношении отдельных видов охотничьих ресурсов; в отношении охотничьих ресурсов определенных пола и возраста (подпункты "а", "б", "в" пункта 1 части первой);
- установление допустимых для использования орудий охоты, способов охоты, транспортных средств, собак охотничьих пород и ловчих птиц; определение сроков охоты; иные установленные в соответствии с федеральными законами ограничения охоты (пункты 2, 3, 4 части первой).
Требования к отлову и отстрелу охотничьих животных, ограничения охоты (в том числе перечень запретов при осуществлении охоты) закреплены в разделе VII Правил.
Так, на основании пункта 61 Правил отлов и отстрел охотничьих животных осуществляется способами, не допускающими жестокого обращения с животными.
При осуществлении охоты запрещается в том числе добыча охотничьих животных, находящихся в бедственном положении, беспомощном состоянии, на переправах через водные объекты, в условиях стихийного бедствия или другой чрезвычайной ситуации, за исключением добычи волка, шакала и ворон (серой, черной и большеклювой), в случае отнесения последних законами субъектов Российской Федерации к охотничьим ресурсам (подпункт 62.1 пункта 62 Правил).
Также при осуществлении охоты запрещается добыча медведей в возрасте менее одного года, самок с медвежатами текущего года рождения, за исключением случаев добычи медведей в целях устранения угрозы для жизни и здоровья человека, а для медведей в возрасте менее одного года - изъятия из естественной природной среды с целью сохранения их жизни с обязательным последующим получением соответствующих разрешений на содержание и разведение объектов животного мира, в том числе отнесенных к охотничьим ресурсам, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (подпункт 62.18 пункта 62 Правил).
Из буквального смысла приведенных предписаний следует, что содержащиеся в них ограничения в отношении добычи бурого медведя действуют вне зависимости от сроков охоты на него.
Согласно пункту 26 Правил охота на медведей осуществляется в сроки, указанные в приложении N 2 к Правилам, и в иные сроки, предусмотренные пунктом 31 Правил. Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации могут вводиться ограничения по срокам охоты на медведей в соответствующих охотничьих угодьях субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 23.1 Федерального закона об охоте.
В случаях, предусмотренных правилами охоты, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) определяет сроки охоты, допустимые для использования орудия охоты и иные ограничения охоты (часть 2 статьи 231 Федерального закона об охоте).
С целью реализации данных правовых норм приказом Минприроды России от 26 июля 2021 г. N 509 определена процедура согласования ограничений охоты, устанавливаемых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в отношении охотничьих угодий, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Таким образом, как правильно указано в обжалуемом решении, субъекты Российской Федерации вправе изменять сроки охоты на медведей с учетом природно-климатических особенностей своего региона и различных сроков образования устойчивого снежного покрова.
При этом, как следует из протокола Минприроды России от 15 июня 2020 г. N 29-16НТС/3-пр, решение об установлении оспариваемого срока охоты на бурого медведя с 1 августа по 31 декабря принято по результатам заседаний секции государственной политики и регулирования в сфере охотничьего хозяйства Научно-технического совета Минприроды России, что опровергает довод апелляционной жалобы о ненаучном подходе при определении названного срока.
Рассматриваемое правовое регулирование направлено на обеспечение сохранности охотничьих ресурсов и их рационального использования, то есть сохранение благоприятной окружающей природной среды, и не нарушает права и законные интересы административного истца.
С доводами апелляционной жалобы о наличии оснований для отмены обжалуемого решения суд апелляционной инстанцией согласиться не может.
В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Из содержания обжалуемого решения следует и подтверждается материалами дела, что суд первой инстанции выполнил приведенные законоположения в полном объеме и, сделав обоснованный вывод о том, что Правила в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и соответствуют требованию правовой определенности, правомерно отказал Б. в удовлетворении административного искового заявления.
Суд верно исходил из того, что Правила в оспариваемой части указанным административным истцом нормам Конституции Российской Федерации не противоречат, поскольку эти нормы непосредственно не регулируют спорные правоотношения. Данный вывод в полной мере касается и статьи 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", которая сроки охоты на медведей не регламентирует.
Ссылка административного истца на полный запрет в ряде стран охоты на медведя не является основанием для отмены решения суда. Как следует из статьи 4 Федерального закона "О животном мире", животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. Вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации осуществляются Российской Федерацией совместно с ее субъектами. Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы определил иные сроки охоты на медведей, равно как и полную отмену охоты на них, не имеется.
Предписания подпунктов 62.1 и 62.18 пункта 62 Правил обладают равной юридической силой с приложением N 2 к этим правилам, таким образом, требование о проверке их на соответствие друг другу правомерно отклонено судом. При этом их системное толкование не дает оснований для вывода о правовой неопределенности оспариваемого положения Правил.
Решение суда является законным и обоснованным, принятым с соблюдением норм процессуального права, при правильном применении норм материального права.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Б. - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
В.Н.АЛЕКСАНДРОВ
Д.В.ТЮТИН