5.1. Определение федеральных и иных ресурсов, непосредственных, конечных результатов и (или) итоговых эффектов
5.1. Определение федеральных и иных ресурсов,
непосредственных, конечных результатов
и (или) итоговых эффектов
5.1.1. В соответствии со Стандартом при разработке критериев аудита эффективности необходимо определить используемые (располагаемые) федеральные и иные ресурсы, а также запланированные (фактически достигнутые) непосредственные, конечные результаты и (или) итоговые эффекты.
5.1.2. Любая деятельность объекта аудита эффективности предполагает использование ресурсов. В этой связи идентификация ресурсов (видов ресурсов, плановых и фактических объемов их использования) является неотъемлемой частью аудита эффективности.
При отсутствии достаточной информации относительно используемых ресурсов в рамках деятельности объекта аудита применять аудит эффективности нецелесообразно; в таком случае следует формулировать, например, цель по оценке результатов без определения (оценки) ресурсной составляющей деятельности объекта аудита эффективности.
5.1.3. Федеральным законом N 41-ФЗ установлено разделение ресурсов на федеральные и иные ресурсы.
Под федеральными ресурсами в соответствии с Федеральным законом N 41-ФЗ понимаются средства федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, федеральная собственность.
К иным ресурсам рекомендуется относить средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования, внебюджетные средства, активы, полученные в уставный капитал объектов аудита эффективности, интеллектуальную собственность, не являющуюся федеральной, другие финансовые средства, имущество, не относящиеся к федеральным ресурсам.
Также к иным ресурсам могут быть отнесены взаимосвязанные с финансовыми средствами и имуществом трудовые, временные, природные, туристские ресурсы и др., используемые объектами аудита для достижения непосредственных, конечных результатов и (или) итоговых эффектов.
Налоговые расходы (налоговые и иные льготы и преимущества и т.п.) также по своей сути являются недополученными ресурсами. Оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ может являться предметом аудита эффективности в рамках реализации задачи Счетной палаты, определенной пунктом 6 статьи 5 Федерального закона N 41-ФЗ.
5.1.4. Понятие ресурсов используется в ряде законодательных актов Российской Федерации:
земля как природный объект и природный ресурс (Земельный кодекс Российской Федерации);
полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, содержащиеся в недрах (Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах");
водные ресурсы (Водный кодекс Российской Федерации);
охотничьи ресурсы (Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации");
лесные ресурсы (Лесной кодекс Российской Федерации);
водные биологические ресурсы (Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов");
животный мир как возобновляющийся природный ресурс (Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире");
туристские ресурсы (Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации") и т.д.
Вместе с тем отсутствие упоминания в законодательных и иных нормативных правовых актах тех или иных видов ресурсов (отсутствие определения именно как "ресурс") не является основанием для того, чтобы не считать их в качестве таковых и исключать на этом основании из предмета аудита эффективности.
5.1.5. При оценке эффективности налоговых расходов (налоговых и иных льгот и преимуществ и т.п.) рекомендуется обращать особое внимание на следующее:
оценка эффективности налоговых расходов может включать оценку влияния налоговых расходов на результаты мер (мероприятий), в том числе на итоговые эффекты (см. пункт 2.6 Методических рекомендаций);
оценка эффективности налоговых расходов проводится в совокупности с оценкой эффективности иных ресурсов (при их наличии), направленных на достижение общего результата;
необходимо учитывать обоснованность объема предоставляемых налоговых льгот, освобождений и иных преференций, их характеристики (ставки, условия применения и пр.).
ПРИМЕР
Увеличение племенного маточного поголовья сельскохозяйственных животных (в пересчете на условные головы, тыс. голов) при применении налоговых расходов - освобождении от уплаты НДС при реализации племенных животных и продукции (подпункт 35 пункта 3 статьи 149 Налогового кодекса Российской Федерации), освобождении от уплаты НДС при ввозе племенных животных и (подпункт 19 части 1 статьи 150 Налогового кодекса Российской Федерации) не может в полной мере служить доказательством эффективности налоговых расходов, так как, возможно, имеют место иные меры государственной политики (в т.ч. прямые расходы бюджетов бюджетной системы), оказавшие большее влияние на достижение указанного результата.
С учетом изложенного в рамках оценки эффективности налоговых расходов рекомендуется сначала установить наличие прямой связи именно налоговых расходов (наряду с использованием других ресурсов) с достижением результатов (в т.ч. с использованием аналитических методов и моделирования), чтобы далее оценить непосредственно результативность налоговых расходов.