1.4. <Письмо> Роспотребнадзора от 21.04.2009 N 01/5288-9-32 "О направлении Справки о практике применения норм КоАП должностными лицами органов Роспотребнадзора"

В тесной связи с проблемой квалификации правонарушений находятся и проблемы, связанные с назначением административных наказаний. Особое внимание следует обращать на случаи составления протокола об административных правонарушениях сразу по нескольким составам правонарушений без разграничения их по конкретным составам, предусмотренным Кодексом, то есть фактически игнорируются все правила разграничения административных правонарушений по квалифицирующим признакам. Та же ошибка повторяется и при вынесении постановления по делу, что делает невозможным определить, какие именно противоправные действия (бездействия) составляют объективную сторону того или иного правонарушения, что впоследствии является основанием для отмены решения органа административной юрисдикции при его обжаловании в суд.

Так, постановлением Управления Роспотребнадзора по Республике Башкортостан индивидуальный предприниматель Исламов был привлечен к административной ответственности по части 2 статьи 14.4 и части 1 статьи 14.8 КоАП. Поводом к этому послужили результаты проверки, в ходе которой Управлением было установлено, что предпринимателем для изготовления мебели по заказу потребителя использовались материалы неизвестного производителя без маркировочных ярлыков с информацией о товаре и изготовителе, а также без сертификатов соответствия этих материалов установленным требованиям. Кроме того, Управлением установлено, что Исламов при заключении с потребителями договоров подряда на изготовление мебели не доводил до них необходимую и достоверную информацию об используемых материалах.

Признавая незаконным постановление территориального органа Роспотребнадзора, арбитражный суд правомерно исходил из того, что в деянии Исламова состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.4 КоАП, отсутствует (наличие сертификата не являлось обязательным), а по части 1 статьи 14.8 КоАП предприниматель фактически не привлекался Управлением к ответственности. Данный вывод был сделан арбитражным судом исходя из того, что оба вмененных состава не были совершены ни одним действием (бездействием).

В результате правонарушитель Исламов избежал административной ответственности, предусмотренной частью 1 ст. 14.8 КоАП.

В этой связи следует обратить особое внимание на недопустимость составления по фактам совершения нескольких правонарушений (тем более разнородных по составу) одного протокола, так как это влечет при назначении административного наказания нарушение правил, установленных частью 1 статьи 4.4 КоАП.

В силу части 1 статьи 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.

Только в том случае, если лицо совершило одно действие (бездействие), содержащее составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение более строгого административного наказания (часть 2 ст. 4.4 КоАП).

Достаточно часто в правоприменительной практике территориальных органов Федеральной службы встречаются случаи, когда должностным лицом при выявлении в ходе проверки нескольких нарушений, например, фактов нарушения прав потребителя на получение необходимой и достоверной информации о цене реализуемого товара (часть 1 статьи 14.8 КоАП); продажи товаров без сертификата соответствия установленным требованиям качества (часть 2 ст. 14.4 КоАП); нарушения правил продажи отдельных видов товаров, например, в части отсутствия в торговом месте контрольных весов (ст. 14.15 КоАП), в отношении лица, допустившего эти нарушения, составляется только один протокол, и по результатам рассмотрения данного дела наказание фактически назначается за правонарушение, предусмотренное только частью 2 ст. 14.4 КоАП, а факты совершения административных правонарушений, предусмотренных статьей 14.15 и частью 1 статьи 14.8 КоАП, остаются безнаказанными, причем совершенно необоснованно, так как для применения правила, установленного частью 2 статьи 4.4 КоАП, в рассматриваемой ситуации основания отсутствуют.

Неправильное применение правил назначения административного наказания является основанием для отмены даже по своей сути обоснованного постановления об административном наказании.

Так, Управлением Роспотребнадзора по Ростовской области было привлечено к административной ответственности по статьям 6.3 и 8.2 КоАП ООО "Батайский кожевенный комбинат" в связи с фактами невыполнения санитарно-противоэпидемических мероприятий (отсутствие программы производственного контроля, отсутствие данных о прохождении периодических профилактических медицинских осмотров) - ст. 6.3 и нарушением санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства (отсутствие договоров на утилизацию промышленных отходов, проекта нормативов допустимого накопления отходов и лимитов их накопления) - ст. 8.2.

В результате рассмотрения дела Комбинат был привлечен к административной ответственности по статьям 6.3 и 8.2 КоАП в виде административного штрафа в размере 100 тыс. рублей. Таким образом, Управление назначило Комбинату максимальное наказание в пределах санкции, предусматривающей назначение более строгого административного наказания (т.е. по статье 8.2 КоАП). Однако решением Арбитражного суда Ростовской области постановление о назначении наказания было признано незаконным на том основании, что Управлением были нарушены положения статьи 4.4 КоАП, хотя в действиях Комбината имело место наличие составов вменяемых правонарушений.

Суд указал в своем решении, что вменяемые Комбинату административные правонарушения образованы разными фактическими обстоятельствами и не вытекают из одного действия (бездействия) как обязательного и необходимого условия для возможности применения положений части 2 статьи 4.4 КоАП.

В рассмотренном примере налицо были все основания для возбуждения производств по делам об административных правонарушениях, предусмотренных и статьей 6.3, и статьей 8.2 КоАП, с последующим вынесением двух постановлений о назначении соответственно двух административных наказаний. В результате неправильных действий должностного лица, составившего протокол, правонарушитель не только избежал наказания за оба допущенных им правонарушения, но и добился полной отмены назначенного ему наказания.

В практике территориальных органов Федеральной службы встречаются недопустимые случаи объединения нескольких протоколов об административном правонарушении в одно административное производство, по результатам рассмотрения которого выносится одно постановление и назначается одно наказание в пределах более строгой санкции соответствующей статьи.

Согласно части 1 статьи 28.2 КоАП о совершении административного правонарушения составляется протокол. Данный протокол в сроки, установленные статьей 28.8 КоАП, направляется для рассмотрения по подведомственности. Указанные нормы, как и другие нормы КоАП, не предусматривают возможность объединения нескольких административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена различными статьями КоАП, в один процессуальный документ.

Учитывая требования части 1 статьи 1.6 КоАП, а также то, что каждый протокол должен быть передан на рассмотрение и по нему должно быть принято решение, должностные лица территориальных органов Федеральной службы не вправе на свое субъективное усмотрение решать, в каких случаях по факту выявленных административных правонарушений составлять один процессуальный документ, а в каких - несколько.

Данные о результатах рассмотрения протоколов об административных правонарушениях по некоторым управлениям отражены в таблице 4. Обращает на себя внимание значительное количество протоколов, результаты рассмотрения которых неизвестны.

Таблица 4

СВЕДЕНИЯ
О НЕСООТВЕТСТВИИ КОЛИЧЕСТВА ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ КОЛИЧЕСТВУ ПРИНЯТЫХ ПО НИМ РЕШЕНИЯМ
В 2008 ГОДУ

Примечание: показатель со знаком "+" означает количество протоколов, по которым никакого решения принято не было, со знаком "-" означает, что количество протоколов меньше, чем количество принятых решений.

Несоответствие количества протоколов об административных правонарушениях, возбужденных должностными лицами Федеральной службы или поступивших к ним из правоохранительных органов, количеству принятых территориальными органами Федеральной службы решений по указанным делам привело к тому, что по Российской Федерации территориальными органами Федеральной службы ориентировочно не принято решений по 23570 делам об административных правонарушениях.

Одной из причин несоответствия количества протоколов и принятых по ним решений, указанного в таблице 4, является неправильное применение статьи 4.4 КоАП, когда один протокол об административном правонарушении должностными лицами Федеральной службы составляется сразу по нескольким разнородным правонарушениям, что влечет в последующем назначение одного административного наказания либо необоснованное принятие одного решения по нескольким административным делам.