МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
от 19 августа 2009 г. N 01/11921-9-32
О ПРИМЕНЕНИИ НОРМ КОАП
ПРИ ПРОВЕДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) в целях активизации действий должностных лиц Роспотребнадзора по проведению административного расследования, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП), при обнаружении нарушений законодательства в области защиты прав потребителей, обращает ваше внимание на следующее.
Основные правила и некоторые особенности проведения административного расследования неоднократно и подробно разъяснялись Роспотребнадзором (письма от 20.06.2005 N 0100/4686-05-32 "О реализации Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", от 22.10.2005 N 0100/7716-05-32 "О применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", от 12.07.2007 N 0100/7062-07-32 "Об оптимизации практики применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при проведении административного расследования по делам, связанным с защитой прав потребителей в сфере потребительского кредитования", от 07.08.2009 N 01/11347-9-23 "Об осуществлении контроля (надзора) за исполнением законодательства о защите прав потребителей при оказании туристских услуг").
Помимо этого, указывалось на необходимость в своей работе руководствоваться также Постановлениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 и 24.10.2006 N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в редакции Постановлений Пленума ВАС РФ от 20.06.2007 N 42, от 26.07.2007 N 46, от 20.11.2008 N 60).
Положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) не применяются к действиям должностных лиц государственных органов, связанным с проведением административного расследования. Отсюда следует, что, в случае назначения административного расследования, его проведение должно осуществляться исключительно в соответствии со статьей 28.7 КоАП.
По смыслу статьи 28.7 КоАП административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий уполномоченных должностных лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Понятие административного расследования существенно отличается от понятия проверки, которая представляет собой действия должностных лиц по проведению оценки деятельности хозяйствующих субъектов, направленные на установление соответствия их деятельности (производимых или реализуемых товаров) обязательным требованиям (пункт 6 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ).
В соответствии с частью 1 ст. 28.7 КоАП административное расследование проводится после выявления административного правонарушения в области:
- законодательства о рекламе (ст. 14.3 КоАП),
- законодательства о защите прав потребителей (статьи 10.8 (в части реализации продуктов животноводства), 14.4, 14.5, 14.7, 14.8, 14.15 при установлении факта нарушения прав потребителей),
- законодательства о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров (ст. 14.10 КоАП),
- государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) (ст. 14.6 КоАП),
- охраны окружающей среды (статьи 8.2, 8.5, часть 2 ст. 8.6 КоАП),
- производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (статьи 6.14,14.16 КоАП).
Возможность проведения административного расследования зависит от необходимости осуществления процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. К перечню таких процессуальных действий следует отнести действия уполномоченного должностного лица, связанные, например, с:
- получением объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаний потерпевшего и свидетелей (ст. 26.3 КоАП), если получить данные объяснения или показания при составлении протокола невозможно;
- назначением экспертизы (ст. 26.4 КоАП);
- отбором проб и образцов, необходимых для проведения экспертизы (ст. 26.5 КоАП);
- необходимостью получения показаний специальных технических средств (ст. 26.8 КоАП);
- направлением в соответствующие территориальные органы и исполнением ими запросов и поручений (ст. 26.9 КоАП);
- истребованием сведений (ст. 26.10 КоАП).
Решение о проведении административного расследования принимается одновременно с решением о возбуждении дела об административном правонарушении (п. 4 ч. 4 ст. 28.1 и ч. 2 ст. 28.7 КоАП), которое оформляется соответствующим определением, отвечающим требованиям ч. 3 ст. 28.7 КоАП. Такое решение принимается должностным лицом Роспотребнадзора, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях на основании ч. 2 и ч. 3 ст. 22.3 и ч. 4 ст. 28.3 и Приказа Роспотребнадзора от 01.06.2005 N 421 "Об утверждении перечня должностных лиц Роспотребнадзора и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях".
Схема. Алгоритм принятия решения о проведении
административного расследования
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 1. Непосредственное обнаружение нарушения или получение материалов, │
│ сообщения (заявления), которые могут являться поводом для возбуждения │
│ дела об административном правонарушении │
└────────────────────────────────────┬────────────────────────────────────┘
│
\/
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 2. Установление достаточности данных, указывающих на наличие события │
│ административного правонарушения │
└────────────────────────────────────┬────────────────────────────────────┘
│
\/
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 3. Оценка необходимости процессуальных действий, требующих │
│ значительных временных затрат │
└────────────────────────────────────┬────────────────────────────────────┘
│
\/
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 4. Соотнесение события административного правонарушения с областью │
│ законодательства, указанной в части 1 ст. 28.7 КоАП │
└────────────────────────────────────┬────────────────────────────────────┘
│
\/
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 5. Вынесение определения о возбуждении дела об административном │
│ правонарушении и проведении административного расследования │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц со дня возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, может быть продлен решением руководителя (его заместителя) территориального органа Роспотребнадзора на срок не более одного месяца (ч. 5 ст. 28.7 КоАП).
Отсутствие основания для проведения внеплановой проверки, предусмотренного Федеральным законом N 294-ФЗ, не является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Исчерпывающий перечень таких обстоятельств установлен частью 1 ст. 24.5 КоАП, в соответствии с которой производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:
1) отсутствие события административного правонарушения;
2) отсутствие состава административного правонарушения;
3) действия лица в состоянии крайней необходимости;
4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
5) отмена закона, установившего административную ответственность;
6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
В связи с этим возбуждение дела об административном правонарушении допускается во всех случаях, когда поступившие материалы сообщения, обращения содержат в себе достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, даже если при этом они не могут послужить основанием для внеплановой проверки (например, сообщения о нарушении прав потребителей, содержащиеся не в жалобах граждан). В таких случаях уполномоченное должностное лицо получает повод к возбуждению дела об административном правонарушении немедленно, при этом достаточность таких данных должна быть установлена самим должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях.
В случае если в ходе уже начатого административного расследования возникает необходимость установить обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении, к действиям должностных лиц, в производстве которых находится данное дело, нормы Федерального закона N 294-ФЗ не применяются. Например, в ходе административного расследования в отношении продавца по факту продажи несоответствующей установленным требованиям продукции, в отношении изготовителя и (или) поставщика данной продукции также допускается осуществление процессуальных действий (например, по истребованию сведений, объяснений, отбору образцов продукции), при этом организовывать в отношении них проверки в порядке, установленном Федеральным законом N 294-ФЗ, не требуется (см. пункты 5.2.2 и 6.5 Рекомендаций по применению технических регламентов на молоко, молочную, масложировую, соковую продукцию при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей, утв. руководителем Роспотребнадзора 20.04.2009 N 01/5273-9-34).
Прошу принять меры, направленные на активизацию действий должностных лиц руководимых вами управлений по проведению административного расследования в случаях обнаружения ими нарушений законодательства в области защиты прав потребителей в установленном порядке и с учетом всех разъяснений и рекомендаций, подготовленных Федеральной службой по вопросу применения норм КоАП, регулирующих порядок проведения административных расследований.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО