Приложение 4. "Стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований" (утв. Протоколом заседания проектного комитета по основному направлению стратегического развития РФ "Реформа контрольной и надзорной деятельности" от 12.09.2017 N 61(11)) (вместе с "Требованиями к структурированию и размещению сведений о мерах профилактики нарушений обязательных требований на официальном сайте контрольно-надзорного органа", "Порядком составления и ведения перечня типовых нарушений обязательных требований", "Порядком установления контрольно-надзорными органами обстоятельств для обоснованного объявления предостережений о недопустимости нарушений обязательных требований")

1. Примеры возможных подходов к содержанию докладов с обобщением правоприменительной практики, типовых и массовых нарушений обязательных требований.

Пример

Статистическая информация по внеплановым проверкам с начала 2016 года позволяет проследить динамику и результаты проверочных работ.

Представляется анализ проведенных контрольных мероприятий, в том числе сравнительные статистические данные.

Пример

Дается статистическая информация подконтрольным субъектам, в том числе по группам.

Пример

Указывается информация о доле подконтрольных субъектов, в отношении которых были проведены проверки, в том числе по разным основаниям, о среднем количестве проверок, проведенных в отношении одного подконтрольного субъекта. Дается анализ динамики показателей, отмечаются причины их изменения.

Пример

Анализируются показатели внеплановых проверок, проведенных по фактам нарушений, с которыми связано возникновение угрозы причинения вреда охраняемым законом ценностям.

Пример

Указываются и анализируются статистические данные о выявленных нарушениях обязательных требований, связанных с непосредственной угрозой охраняемым законом ценностям (с детализацией по видам охраняемых законом ценностей).

Пример

Приводятся статистические данные о принятых мерах по фактам выявленных нарушений.

Пример

Приводятся и анализируются результаты контрольных (надзорных) мероприятий, в том числе по группам подконтрольных субъектов.

Пример

Представляются сведения о проведенных без взаимодействия с подконтрольными субъектами мероприятиях по контролю (надзору), указывается их доля от общего числа проверок.

Информация о характере и статистике проведенных контрольно-надзорным органом мероприятий по контролю (надзору) без взаимодействия с подконтрольными субъектами представляется в виде текста, таблиц и графических материалов, наглядно демонстрирующих динамику, количество и характер мероприятий, проведенных без взаимодействия с подконтрольными субъектами, а также результаты, свидетельствующие об эффективности указанных мероприятий за отчетный период.

Пример

В Докладе должен также даваться анализ результатов контрольных мероприятий без взаимодействия с подконтрольными субъектами, в том числе анализ затрат как контрольно-надзорного органа, так и подконтрольных субъектов, связанных с проведением контрольных мероприятий без взаимодействия в сопоставлении с традиционными контрольными мероприятиями, оценка эффективности контрольных мероприятий без взаимодействия с подконтрольным субъектом, в том числе соотношение выявленных при разных проверочных мероприятиях нарушений.

В Докладе приводится статистика и анализ причиненного в результате нарушения обязательных требований ущерба охраняемым законом ценностям, в том числе по видам обязательных требований, по группам подконтрольных субъектов, по территориальному признаку и т.п. Указываются и анализируются причины (виды, характер нарушений обязательных требований) ущерба охраняемым законом ценностям.

Пример

В Докладе также приводится характеристика объектов контроля, связанных с причинением ущерба охраняемым законом ценностям.

Пример

Проводится анализ потенциальной опасности нарушения обязательных требований с причинением ущерба охраняемым законом ценностям по группам подконтрольных субъектов (по сферам деятельности).

Пример

Дается характеристика причин причинения вреда охраняемым законом ценностям.

Пример

Прогнозируется ситуация по причинам и последствиям нарушения ОТ.

Пример

Выявленные типовые (массовые) нарушения обязательных требований должны быть приведены с их классификацией (дифференциацией) по степени риска причинения вреда, возникающего вследствие нарушения обязательных требований, и тяжести последствий таких нарушений.

Пример

В примере указаны группы подконтрольных субъектов, в которых наиболее часто отмечается причинение вреда жизни и здоровью людей при нарушении обязательных требований.

Далее в Докладе необходимо привести статистику нарушений обязательных требований по названным группам подконтрольных субъектов.

Например: число выявленных нарушений ... (указывается ОТ) подконтрольных субъектов в области строительства за отчетный период составило ... (количество); в области обрабатывающего производства - ... (количество) и т.д.

Пример

Далее в Докладе необходимо проанализировать выявленные причины нарушений и предложить возможные меры по устранению причин.

Например, установить характер и объем затрат подконтрольных субъектов на получение заключения о карантинном фитосанитарном состоянии подкарантинной продукции, определить наличие завышенных, необоснованных затрат или выявить в составе затрат те, которые могут быть снижены за счет применения организационных решений <*>.

--------------------------------

<*> См. пример из международного опыта по снижению затрат подконтрольных субъектов на утилизацию отходов.

Статистические данные и анализ примененных к подконтрольным субъектам мер юридической ответственности представляются в виде текста, таблиц и иных материалов, наглядно демонстрирующих количество и перечень мер юридической ответственности, примененных к поднадзорным субъектам, и результат применения указанных мер. Кроме того, в формате разъяснения указываются причины выбора тех или иных мер.

Пример

Пример

Статистические данные и анализ исполнимости предписаний, выданных подконтрольным субъектам по результатам контрольно-надзорных мероприятий, представляются в виде текста, таблиц и иных материалов, наглядно демонстрирующих количество исполненных предписаний, а также причины неисполнения указанных предписаний со стороны поднадзорных субъектов.

Пример

Далее должен даваться анализ причин неисполнения предписаний контрольно-надзорного органа и рекомендации по их устранению.

Статистические данные и анализ случаев объявления предостережений подконтрольным субъектам, а также их исполнимости представляются в виде текста (динамических) таблиц и иных материалов, наглядно демонстрирующих количество, основные причины объявления предостережений, а также источники информации, которые стали основанием для объявления указанных предостережений.

Далее в докладе должен быть дан анализ результатов проведенной профилактической работы, в частности указано, какое количество поднадзорных субъектов ознакомилось (имело возможность ознакомиться) с профилактическими материалами, приняло участие в профилактических мероприятиях, представило информацию об учете информации ведомства, а также дана информация о снижении числа типовых (массовых) нарушений обязательных требований.

Использованы примеры:

- http://www.mchs.gov.ru/upload/site1/document_file/MUUuMnux6f.pdf

- http://www.mchs.gov.ru/upload/site1/document_file/hNXuzXsRUB.pdf

- https://git62.rostrud.ru/profilaktika_narushcniy/obobshchenie_praktiki_osushchestvleniya_gosudarstvennogo_kontrolya_nadzora_v_sfere_truda_i_ego_okhra/583996.html

- http://www.fsvps.ru/fsvps-docs/ru/practice/doklad_nelzya.pdf

- https://www.rostrud.ru/rostrud/deyatelnost/?ID=563660

- http://roszdravnadzor.ru/discussion/control/prevention/doc1

- http://rostransnadzor.ru/reforma-kontrol-no-nadzornoj-deyatel-nosti/publichny-e-obsuzhdeniya-pravoprimenitel-noj-praktiki/tsentral-ny-j-apparat/2017-2/i-kvartal/

- https://59.rkn.gov.ru/p20924/p20925/

- https://www.nalog.ru/html/sites/www.new.nalog.ru/docs/kontrol/doclad_kont16.pdf

- http://rostransnadzor.ru/reforma-kontrol-no-nadzornoj-deyatel-nosti/publichny-e-obsuzhdeniya-pravoprimenitel-noj-praktiki/tsentral-ny-j-apparat/2017-2/i-kvartal/

- http://sib-nrs.gosnadzor.ru/reception/publichnye-meropriyatiya/Doklad_MTU_1.php

- http://fsa.gov.ru/index/staticview/id/258/

- http://fas.gov.ru/about/list-of-reports/report.html?id=1720

- http://knd.fas.gov.ru/sites/default/files/%D0%94%D0%BE%D0%BA%D0%BB%D0%B0%D0%B4.pdf

В доклад включаются все подготовленные за рассматриваемый в докладе период руководства по соблюдению обязательных требований по всем ключевым обязательным требованиям (группам однородных и (или) взаимосвязанных обязательных требований), нарушения которых наиболее часто встречаются в практике контрольного органа (в том числе входят в перечень типовых нарушений обязательных требований) либо приводят к причинению существенного вреда охраняемым законом ценностям.

Руководства приводятся в виде текстов, схем, инфографических и видеоматериалов с изложением в простом и понятном формате содержания обязательных требований и механизмов их реализации.

В составе содержащейся в руководствах информации об обязательных требованиях даются описание обязательных требований, указание на нормативные акты, их содержащие, пояснение обязательных требований, приводятся примеры их применения с пояснением оценки правомерности того или иного поведения, указание на юридические последствия нарушения обязательных требований и другие необходимые пояснения.

Примеры

Информация о выявленных устаревших, дублирующих, избыточных, в том числе малозначимых и неэффективных, обязательных требованиях представляется в виде текста с конкретными примерами, доказывающими неэффективность применения обозначенных (указанных) обязательных требований.

В докладе указываются конкретные предложения по устранению указанных недостатков в законодательстве и описания ожидаемого результата по итогам их устранения.

Пример. Предлагается отменить как устаревший приказ МГА СССР от 13 марта 1986 г. N 50 "О переиздании правил предоставления дополнительных отпусков работникам гражданской авиации за работу в особых условиях".

В соответствии со статьей 118 Трудового кодекса Российской Федерации перечень категорий работников, которым устанавливается ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за особый характер работы, а также минимальная продолжительность этого отпуска и условия его предоставления определяются Правительством Российской Федерации.

Таким образом, трудовое законодательство с учетом того, что названные вопросы затрагивают права работников, отнесло регулирование вопросов предоставления дополнительного оплачиваемого отпуска за особый характер работы к полномочиям Правительства Российской Федерации. Вместе с тем приказ МГА СССР "О переиздании правил предоставления дополнительных отпусков работникам гражданской авиации за работу в особых условиях" является ведомственным нормативным правовым актом и не должен применяться.

Кроме того, с момента его издания существенно изменилась правовая база, касающаяся вопросов регулирования труда и отдыха, а также условия труда членов экипажей воздушных судов.

Информация о пробелах и противоречиях в нормативно-правовом регулировании представляется в виде текста и (или) таблицы, в которой перечислены недостатки законодательства с конкретными примерами, подтверждающими негативный эффект указанных пробелов и противоречий, выявленных в том числе в процессе взаимодействия с подконтрольными субъектами.

Пример

Пример. В законодательстве Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, о техническом регулировании прямо не закреплена обязанность аккредитованных органов по сертификации документировать процесс выполнения работ по сертификации. Кроме того, отсутствует легальное определение фактически используемого и имеющего реальное наполнение понятия "дело сертификата", которое формируется органом по сертификации в процессе сертификации.

Ввиду описанной ситуации в нормативно-правовом регулировании содержание материалов дел сертификатов соответствия устанавливается органами по сертификации произвольно, в том числе возникают случаи не включения в материалы дел сертификатов соответствия документов, анализ которых согласно требованиям законодательства является обязательным для установления правомерной возможности или невозможности выдачи заявителю сертификата соответствия на сертифицируемую продукцию (например, при сертификации цементов в соответствии с пунктом 6.4 ГОСТ Р 56836-2016 "Национальный стандарт Российской Федерации.

Оценка соответствия. Правила сертификации цементов" органом по сертификации должны быть проанализированы в том числе представляемые заявителем сведения о результатах лабораторных испытаний цемента за последний год).

В данной связи контрольно-надзорный орган не может сделать объективный и однозначный вывод о соблюдении органом по сертификации требований законодательства о техническом регулировании при проведении соответствующих работ по сертификации, поскольку при не включении обязательных для исследования органом по сертификации документов (в рассматриваемом примере речь идет о документах, содержащих сведения о результатах лабораторных испытаний цемента за последний год) в материалы дела сертификата отсутствуют доказательства их анализа органом по сертификации, а следовательно, доказательства соблюдения им правил выполнения работ по сертификации и (или) требований законодательства о техническом регулировании и правомерности решения о выдаче сертификата соответствия.

В указанных случаях Федеральная служба по аккредитации вменяет аккредитованным органам по сертификации нарушения, предусмотренные частью 1 статьи 14.47 Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, - нарушение правил выполнения работ по сертификации либо выдача сертификата соответствия с нарушением требований законодательства о техническом регулировании. При этом органы по сертификации придерживаются позиции, что отсутствие в материалах дела сертификата обязательных для анализа документов не означает, что такой анализ органом по сертификации не проводился.

В случае наличия вступивших в законную силу судебных решений, в которых выявлены пробелы и (или) противоречия в законодательстве, в докладе по соблюдению обязательных требований приводится позиция судебного органа по его разрешению и с учетом этого даются рекомендации по конкретным действиям подконтрольных субъектов, обеспечивающим соблюдение обязательных требований в условиях пробельности (коллизионности) законодательства, а также указываются меры, предлагаемые контрольным органом для устранения выявленных пробелов и (или) коллизий.

При отсутствии состоявшихся судебных решений в условиях пробельности (коллизионности) законодательства в докладе даются конкретные рекомендации подконтрольным субъектам, какое поведение будет являться правомерным в случае наличия пробелов или противоречий в существующем регулировании.

Пример. Вывод из судебной практики в отношении способа разрешения выявленного пробела или противоречия в законодательстве.

В связи с наличием пробела в законодательстве Российской Федерации об аккредитации, о техническом регулировании в части установления обязанности аккредитованных органов по сертификации документировать процесс выполнения работ по сертификации в судебной практике путем применения различных способов толкования действующих правовых норм сформулирована позиция, согласно которой органы по сертификации хотя и являются лицами частного права, по поскольку им переданы публичные функции по подтверждению соответствия, при выполнении работ по сертификации они предоставляют публичные услуги и действуют как органы публичной власти. Поэтому на деятельность органов по сертификации, равно как и органов публичной власти, распространяется принцип транспарентности, который для органов по сертификации обозначает необходимость документирования всех этапов и юридически значимых действий, выполняемых ими в процессе осуществления сертификации. Только при соблюдении данного принципа обеспечивается возможность реального общественного и государственного контроля за деятельностью органов по сертификации.

В постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2017 г. по делу N А40-235632/16 (оставлено без изменения постановлением Арбитражного суда Московского округа от 10 июля 2017 г. по тому же делу) говорится:

"...Обязанность органа по сертификации формировать материалы дела сертификата соответствия с учетом всех документов и материалов, рассмотренных и (или) оформленных органом по сертификации с соблюдением требований правовых актов, устанавливающих правила проведения работ по сертификации, и в совокупности являющихся доказательствами соответствия сертифицируемой продукции предъявляемым к ней требованиям, прямо обусловлена статусом органа по сертификации как лица частного права, осуществляющего публичные функции, и непосредственно вытекает из следующих взаимосвязанных положений законодательства о техническом регулировании и об аккредитации.

В связи с созданием единой национальной системы аккредитации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 января 2011 г. N 86 "О единой национальной системе аккредитации" юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, отвечающим критериям аккредитации, переданы правомочия по выполнению публично-правовой функции по оценке соответствия, в связи с чем, такие лица наделяются специальной правоспособностью: только они на основании обращений заявителей (товаропроизводителей, продавцов, импортеров) предоставляют соответствующие публичные услуги по подтверждению соответствия. То есть органы по сертификации хотя и являются субъектами частного права, в своей деятельности функционируют как органы публичной власти.

Следовательно, в части реализации специальной правоспособности аккредитованных лиц на них распространяется разрешительный метод правового регулирования, характерный для установления статуса государственных и муниципальных органов.

Из этого следует, что необходимость соблюдения требований нормативных правовых актов, документов в области стандартизации и иных документов, устанавливающих требования к подтверждению соответствия и объектам подтверждения соответствия, входящих в область аккредитации органов по сертификации, при осуществлении процедур по подтверждению соответствия, а также требований документов, устанавливающих требования к подтверждению соответствия, является не предметом усмотрения и проявления свободной воли аккредитованного лица, а входит в круг обязанностей органов по сертификации.

Указанная позиция подтверждается требованиями пункта 8 Критериев аккредитации и перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 30 мая 2014 г. N 326.

Статьей 4 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" определено, что аккредитация в национальной системе аккредитации - подтверждение национальным органом по аккредитации соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством компетентности юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлять деятельность в определенной области аккредитации.

В силу части 1 статьи 5 Закона N 412-ФЗ аккредитация в национальной системе аккредитации осуществляется в целях обеспечения доверия к результатам оценки соответствия и создания условий для взаимного признания государствами - торговыми партнерами Российской Федерации результатов оценки соответствия.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" орган по сертификации - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации для выполнения работ по сертификации; сертификация - форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, документам по стандартизации или условиям договоров; технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации); сертификат соответствия - документ, удостоверяющий соответствие объекта требованиям технических регламентов, документам по стандартизации или условиям договоров.

Согласно пункту 1 статьи 7 Федерального закона N 184-ФЗ технические регламенты принимаются в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения. Очевидно, что перечисленные цели объективно носят публичный характер.

Пунктом 2 статьи 25 Закона N 184-ФЗ определено, что соответствие продукции требованиям технических регламентов подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом по сертификации.

В силу пункта 1 статьи 21 Закона N 184-ФЗ орган по сертификации уполномочен на выдачу сертификата соответствия и при добровольной сертификации продукции. Таким образом, органы по сертификации, аккредитованные в национальной системе аккредитации, осуществляя деятельность по подтверждению соответствия, обязаны соблюдать и обеспечивать публичные (общественные) интересы; основным объективированным результатом деятельности органов по сертификации является выдача заявителю сертификата соответствия на выпускаемую в обращение продукцию, что является официальным подтверждением органом по сертификации безопасности такой продукции для потребителя.

В свою очередь, функции контроля за деятельностью аккредитованных лиц Законом N 412-ФЗ возложены на Федеральную службу по аккредитации, которая с учетом положений части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также части 2 статьи 27 Федерального закона N 412-ФЗ обеспечивает жизнеспособность не только государственного, но и общественного контроля за деятельностью аккредитованных лиц.

Таким образом, требуемые в соответствии с правовыми актами, устанавливающими правила проведения работ по сертификации, и в совокупности являющиеся доказательствами соответствия сертифицируемой продукции предъявляемым к ней требованиям, шаги органа по сертификации при осуществлении конкретных сертификационных работ и выдаче сертификата соответствия должны быть прозрачны и объективно доступны для восприятия в рамках осуществления государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц...

Деятельность органов по сертификации выражается в том числе в обязанности органа по сертификации документировать все этапы процедуры проведения сертификации таким образом, чтобы соответствующее документирование обеспечивало возможность соблюдения либо несоблюдения органом по сертификации установленных требований к процедуре подтверждения соответствия...".

Аналогичная позиция содержится в постановлениях Девятого арбитражного апелляционного суда по делу N А40-235630/2016, N А40-235625/2016.

Рекомендации подконтрольным субъектам по правомерным действиям в условиях выявленного пробела или противоречия в законодательстве.

С учетом сложившейся судебной практики органам по сертификации следует обстоятельно документировать процесс проведения работ по сертификации и включать в материалы дела сертификата соответствия все документы, анализ которых согласно требованиям законодательства необходим для принятия объективного решения о выдаче либо об отказе в выдаче сертификата соответствия на конкретную продукцию и которые служат доказательствами соответствия или несоответствия сертифицируемой продукции предъявляемым к ней требованиям.

5. Информация о вступивших в юридическую силу (принятых) в истекшем году нормативных правовых актах в подконтрольной сфере общественных отношений и установленных ими новых обязательных требованиях.

Пример

6. Разъяснения новых обязательных требований и порядка их применения.

В случае выявления изменения состава и (или) содержания обязательных требований, составляющих предмет вида государственного контроля (надзора), контрольно-надзорный орган готовит комментарии о содержании новых нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, внесенных изменениях в действующие нормативные правовые акты, сроках и порядке вступления их в силу.

В комментариях также даются разъяснения новых обязательных требований, указываются рекомендации по конкретным организационным и техническим мерам, которые необходимо предпринять подконтрольным лицам для обеспечения их соответствия новым обязательным требованиям.

Пример. Приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 14 ноября 2016 г. N 635н утверждены Правила по охране труда на городском электрическом транспорте, которые устанавливают государственные нормативные требования охраны труда при эксплуатации, ремонте и обслуживании городского наземного электрического транспорта: троллейбусов и трамваев.

Требования Правил обязательны для исполнения работодателями - юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и физическими лицами (за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями), при организации и осуществлении ими работ, связанных с эксплуатацией, ремонтом и обслуживанием городского электротранспорта.

В приказе называются вредные и (или) опасные производственные факторы, воздействие которых на работников возможно при выполнении работ, связанных с эксплуатацией, ремонтом и обслуживанием городского электротранспорта, и устанавливается, что работодатель обязан при наличии у него таких факторов принять меры по их исключению или снижению до уровней допустимого воздействия, установленных требованиями соответствующих нормативных правовых актов.

К данным факторам относятся:

1) движущиеся транспортные средства, грузоподъемные машины и механизмы, перемещаемые материалы;

2) подвижные части оборудования, инструмента;

3) острые кромки, заусенцы и шероховатости на поверхности оборудования, инструмента;

4) падающие предметы (элементы оборудования) и инструмента;

5) повышенная запыленность воздуха рабочей зоны;

6) повышенная загазованность воздуха рабочей зоны;

7) повышенная или пониженная температура воздуха рабочей зоны;

8) повышенная или пониженная температура поверхностей оборудования, материалов;

9) повышенный уровень шума на рабочем месте;

10) повышенный уровень вибрации;

11) повышенная или пониженная влажность воздуха;

12) повышенная или пониженная подвижность воздуха;

13) повышенное значение напряжения в электрической цепи, замыкание которой может произойти через тело работника;

14) повышенный уровень электромагнитных излучений;

15) повышенная напряженность электрического поля;

16) недостаточная освещенность рабочей зоны;

17) расположение рабочих мест на значительной высоте относительно поверхности земли (пола);

18) психофизиологические производственные факторы.

Все работодатели при организации и осуществлении ими работ, связанных с эксплуатацией, ремонтом и обслуживанием городского электротранспорта, должны выявить наличие указанных факторов, разработать и осуществить предусмотренные приказом меры по прекращению (уменьшению) их воздействия на работников.

При невозможности исключения или снижения уровней вредных и (или) опасных производственных факторов до уровней допустимого воздействия в связи с характером и условиями производственного процесса выполнение работ без обеспечения работников соответствующими средствами индивидуальной защиты запрещается.

Приказом установлено, что работники, выполняющие работы, к которым предъявляются дополнительные (повышенные) требования охраны труда, должны проходить повторный инструктаж по охране труда не реже одного раза в три месяца, а также не реже одного раза в двенадцать месяцев - проверку знаний требований охраны труда.

Для выполнения указанного обязательного требования работодатель должен не позднее 3 месяцев с момента вступления в силу рассматриваемого приказа утвердить своим локальным нормативным актом перечень профессий работников и видов работ, к которым предъявляются дополнительные (повышенные) требования охраны труда, и обеспечить проведение для работников соответствующих профессий, а также занятых на установленных видах работ повторного инструктажа по охране труда, а не позднее года с даты вступления приказа Минтруда России провести проверку знаний этими работниками требований охраны труда, что в обязательном порядке должно быть официально зафиксировано.

И далее аналогичным образом даются разъяснения новых обязательных требований, выполнение которых обязан обеспечить работодатель. Кроме того, даются пояснения, как должны поступать подконтрольные субъекты при выполнении работ, применении материалов, оборудования и т.п., при отсутствии регламентации в новых правилах.

Пример. В случае применения материалов, технологической оснастки и оборудования, выполнения работ, требования к безопасному применению и выполнению которых не регламентированы Правилами, следует руководствоваться требованиями соответствующих нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, и требованиями технической (эксплуатационной) документации организации-изготовителя.

В разделе указываются также основные аспекты, по которым контрольно-надзорный орган будет осуществлять контроль (надзор) новых обязательных требований.

Пример. При проведении контрольных мероприятий контрольно-надзорный орган будет помимо прочего проверять наличие утвержденного локальным нормативным актом перечня профессий работников и видов работ, к которым предъявляются дополнительные (повышенные) требования охраны труда, сроки проведения инструктажей, организацию и результаты проведения проверки знаний этими работниками требований охраны труда и т.п.

Рекомендации по конкретным организационным и техническим мерам, которые необходимо предпринять подконтрольным лицам для обеспечения их соответствия новым обязательным требованиям, представляются в формате инфографики или пошаговой инструкции и в виде текста с анализом нескольких конкретных примеров для малого, среднего и крупного бизнеса.

В докладе приводится анализ судебной практики, связанный с применением соответствующих обязательных требований, дается информация о сложившихся устойчивых правовых позициях судов, ссылка на такие решения, приводятся их основные ключевые положения и мотивировка решений по данным вопросам, а также пояснения, какое поведение с учетом сложившейся судебной практики считается правомерным.

В настоящее время рассмотренные судами обязательные требования, установленные приказом Минсельхоза России от 22 декабря 2008 г. N 549, утратили силу ввиду отмены названного приказа. Вместе с тем приказом Минприроды России от 28 марта 2014 г. N 161 установлены новые нормативы обеспеченности и нормы средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов. Новые судебные решения 2015 - 2016 годов <*> исходят из позиций, аналогичных представленным в примере ниже.

--------------------------------

<*> См., например. Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 20 июля 2016 г. по делу N 33-9604/2016.

Пример. За последние годы сложилась устойчивая судебная практика в отношении трактовки обязательного требования, установленного частью 5 статьи 53.1. Лесного кодекса Российской Федерации, пунктом 13 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. N 417, приказом Минсельхоза России от 22 декабря 2008 г. N 549.

В апелляционным определении Мурманского областного суда от 3 октября 2012 г. по делу N 33-2586-2012, апелляционном определении Архангельского областного суда от 3 октября 2013 года по делу N 33-5432/2013 и др. о наличии и нормах средств пожаротушения в местах использования лесов суды указали, что в соответствии с частью 7 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации, пунктом 13 Правил пожарной безопасности в лесах, приказом Минсельхоза России от 22 декабря 2008 г. N 549 установлены Нормы наличия средств пожаротушения в местах использования лесов (далее - Нормы).

Эти Нормы обязаны соблюдать юридические лица и граждане, осуществляющие использование лесов. Пунктом 3 раздела II Норм предусмотрен перечень противопожарного инвентаря, который должен размещаться в пунктах сосредоточения средств пожаротушения юридических и физических лиц, осуществляющих заготовку древесины, не имеющих структурных подразделений по заготовке древесины.

Указанным перечнем установлено, что при объеме заготовки древесины в год менее 100 000 куб. метров юридическое лицо должно быть обеспечено, в частности, лесопатрульной пожарной машиной (в комплекте) - 1 шт., бульдозером на тракторах свыше 100 л.с. - 1 шт., трактором с плугом или иным почвообрабатывающим орудием - 1 шт., автомобилем бортовым повышенной проходимости или вездеходом (для перевозки людей) - 1 шт., радиостанциями носимыми, возимыми УКВ или КВ диапазона (при наличии организованной радиосвязи с пожарной службой и лесничеством) - 2 шт.; при этом из перечисленных средств лесопатрульные пожарные машины и радиостанции должны находиться в пунктах сосредоточения постоянно, а бульдозеры на тракторах, тракторы с плугом, автомобиль повышенной проходимости или вездеход закрепляются на пожароопасный сезон и должны быть в постоянной готовности для использования при тушении лесных пожаров; автомашины и тракторы для перевозки цистерн, вездеходы оборудуются для установки навесных насосов; на всех средствах транспорта (автомобили, тракторы), работающих в лесах, должны быть лопата, топор, емкость для воды объемом 10 - 12 литров.

Суды констатировали. что вышеуказанные требования к перечню противопожарных средств являются обязательными, исключений не предусматривают и являются минимально необходимыми. то есть должны присутствовать у подконтрольных субъектов соответствующей группы в любом случае.

В нарушение требований Норм по месту ведения ответчиками лесозаготовительной деятельности на территории лесного участка отсутствовали часть из названных противопожарных средств. Допущенные ответчиками нарушения требований пожарной безопасности, по констатации судов, создает угрозу конституционно охраняемым правам и ценностям в сфере охраны природы.

В связи с этим суды обязали ответчиков доукомплектовать пункты сосредоточения средств пожаротушения.

В определении Архангельского областного суда также рассматривался вопрос распределения средств пожаротушения при наличии у подконтрольного субъекта структурных подразделений. В частности, суд указал, что ответчик имеет структурное подразделение на территории г. Няндома и сведения об этом имелись у суда первой инстанции до вынесения решения. Однако это обстоятельство, по мнению суда, не влияет на правильность решения и не подтверждает обоснованность доводов апелляционной жалобы относительно неправильного применения судом материального права.

В соответствии с пунктом 4 Норм применительно к лесопожарному пункту структурного подразделения юридического лица, осуществляющего заготовку древесины, установлен сокращенный перечень противопожарных средств по сравнению с перечнем, установленным для юридического лица, не имеющего структурных подразделений (пункт 3 Норм).

В частности, из заявленных в иске средств пунктом 4 Норм не предусмотрено наличие по месту расположения структурного подразделения бульдозеров на тракторах свыше 100 л.с., трактора, с плугом или иным почвообрабатывающим орудием; автомобиля бортового повышенной проходимости или вездеходом.

Однако положения пунктов 3 и 4 Норм следует толковать и применять во взаимосвязи. Сокращенный перечень противопожарных средств, которые должны располагаться на лесопожарном пункте структурного подразделения юридического лица, необходим лишь для их эффективного распределения в целях противопожарной защиты с учетом возможности наличия разных мест ведения юридическим лицом заготовки древесины.

Вместе с тем в целом юридическое лицо не освобождается от обязанности иметь весь комплект противопожарных средств, как это предусмотрено пунктом 3 Норм.

Иное толкование указанной нормы ведет к необоснованному освобождению ответчика от обязанности иметь противопожарный инвентарь в надлежащем количестве, как это предусмотрено вышеприведенными федеральными нормативными актами, что снижает уровень пожарной безопасности и является недопустимым.

Суд указал на невозможность использования вместо радиостанций средств мобильной связи (мобильных телефонов), отметив, что Нормами установлено наличие именно радиостанций; использование иных технических средств связи этими императивными нормами не предусмотрено.

Таким образом, подконтрольным субъектам необходимо проверить выполнение ими рассматриваемого обязательного требования с учетом приведенных позиций судов.

При принятии в истекшем году решений Конституционным Судом Российской Федерации, Европейским судом по правам человека контрольно-надзорный орган должен представить в докладе информацию о соответствующих решениях.

Может быть представлен как полный анализ решения (в случае если оно касается оценки обязательных требований, или вопросов осуществления контрольно-надзорной деятельности), аналогично приведенному в разделе 8 настоящего Приложения, либо представлен как основанные на позициях мотивировочной части рекомендации хозяйствующим субъектам (если из мотивировки и (или) правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует какая-либо обязанность подконтрольных субъектов).

Пример. Необходимо обратить внимание подконтрольных субъектов, осуществляющих аренду и (или) использование лесных участков, что, основываясь на высказанных в мотивировочной части постановлений Конституционного Суда от 13 октября 2015 г. N 26-П и от 26 апреля 2016 г. N 13-П позиций, можно сделать вывод об обязанности данных хозяйствующих субъектов осуществлять ликвидацию несанкционированных складов бытовых и промышленных отходов на арендуемых (используемых) ими лесных участках и обеспечивать защиту лесов на данных участках от негативного воздействия.

Далее можно привести цитаты из соответствующих решений и (или) краткий анализ текста решения с обоснованием указанных выводов.

В разделе приводится информация о поступивших в контрольно-надзорный орган обращениях граждан, основных темах обращений.

Анализ обращений граждан и организаций, в том числе средств массовой информации, представляется в виде текста и (или) таблицы с поступившими в контрольный орган вопросами и подробными ответами и пояснениями по указанным вопросам и должен обновляться по мере поступления обращений граждан и иной информации, требующей своевременного ответа контрольного органа. Кроме того, в указанном разделе желательно размещение инфографических материалов в виде пошаговых схем и инструкций, составленных в ответ на наиболее часто задаваемые вопросы.

Использованы примеры:

- http://rpn.gov.ru/node/31720

- http://www.fsvps.ru/fsvps-docs/ru/practice/doklad_mojno.pdf

- http://www.fsvps.ru/fsvps-docs/ru/ground/doklad2015.pdf

- http://www.gosnadzor.ru/activity/control/folder/

- https://www.rostrud.ru/rostrud/deyatelnost/?CAT_ID=8453

- http://www.mchs.gov.ru/upload/site1/0006/reforma_knd/selection_2.pdf