VI. Переход к программной структуре расходов бюджетов
Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и необходимость создания условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам требуют изменения порядка составления и утверждения бюджетов и, соответственно, корректировки бюджетной классификации Российской Федерации.
В соответствии с принципами разграничения полномочий по регулированию бюджетных правоотношений решение этих вопросов будет осуществляться каждым публично-правовым образованием самостоятельно. При этом, поскольку Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены общие требования к организации бюджетного процесса, потребуется внесение изменений, позволяющих публично-правовым образованиям определять целесообразность (исходя из степени подготовленности), порядок и сроки перехода от традиционных целевых статей к целевым статьям, отражающим состав государственных (муниципальных) программ и их подпрограмм.
В отношении федерального бюджета Программа исходит из необходимости, возможности и целесообразности перехода начиная с 2012 года к программно-целевому принципу его представления.
Соответствующие поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации предлагается принять в 2010 году с тем, чтобы иметь возможность провести необходимую подготовительную работу по разработке и экспертизе проектов государственных программ, проектов актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, методических материалов, их практической апробации, адаптации бюджетной классификации Российской Федерации, программного обеспечения и т.д.
В частности, в составе материалов, представляемых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, будет представлено приложение к пояснительной записке к указанному законопроекту с распределением бюджетных ассигнований по государственным программам и их подпрограммам.
При этом предполагается, что в течение ближайших 2 - 3 бюджетных циклов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов федерального бюджета в соответствии с проектами государственных программ с поэтапным расширением числа программ и подпрограмм, утвержденных в установленном Правительством Российской Федерации порядке.
Утвержденные государственные программы, а также в дальнейшем отчеты об их реализации предполагается представлять в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в составе сопроводительных материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете.
Программная структура с самого начала должна охватывать большую часть расходов федерального бюджета.
Одновременно с утверждением федеральным законом о федеральном бюджете приложения с распределением бюджетных ассигнований по государственным программам и их подпрограммам в составе материалов, представляемых одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете, планируется представлять приложение с распределением расходов по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов.
При этом следует особо отметить необходимость внесения начиная уже с 2011 года ряда изменений в порядок отнесения отдельных расходов на разделы и подразделы классификации расходов бюджетов, позволяющих повысить прозрачность бюджетов и облегчить в дальнейшем увязку между программным и функциональным разрезом расходов.
В целях учета всех бюджетных ассигнований, направляемых на реализацию задач и мероприятий в определенной отрасли (сфере), предлагается отражать целевые межбюджетные трансферты (субсидии и субвенции), а также дотации государственным внебюджетным фондам в соответствующих функциональных разделах и подразделах классификации расходов бюджетов, оставив в разделе "Межбюджетные трансферты" классификации расходов бюджетов только дотации бюджетам субъектов Российской Федерации.
Кроме того, существенной новацией может стать изменение начиная с 2012 года содержания 4-го уровня классификации расходов бюджетов - видов расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и "объектных" категорий, то в рамках предлагаемого подхода виды и подвиды расходов могут стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Поскольку различные виды расходов бюджетов имеют разные правовые основания, то такой подход создал бы прямую правовую основу для санкционирования расходов в процессе исполнения бюджетов. Предлагаемые изменения повлекут за собой корректировку отдельных позиций классификации операций сектора государственного управления.
В перспективе перечень видов расходов бюджетов предполагается включить в Бюджетный кодекс Российской Федерации, однако в переходный период его формирования планируется предоставить соответствующие полномочия Министерству финансов Российской Федерации (как это имеет место в настоящее время в отношении подстатей классификации операций сектора государственного управления).
Предлагается предусмотреть в Бюджетном кодексе Российской Федерации возможность определения различных горизонтов установления расходных обязательств и законодательного утверждения бюджетных ассигнований на их исполнение. Такой подход обеспечил бы баланс между предсказуемостью бюджетных ассигнований для исполнения долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов и необходимости их адаптации к возможным корректировкам в рамках политических циклов, целей государственной политики и способов их достижения.
Необходимо учитывать, что по мере развития программно-целевого принципа организации деятельности федеральных органов исполнительной власти будет возрастать необходимость расширения полномочий и ответственности федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за реализацию соответствующих программ и подпрограмм, уточнения структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти и т.д.
С целью создания условий для Правительства Российской Федерации по своевременному принятию решений о перераспределении соответствующих полномочий при подготовке поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации предлагается рассмотреть в качестве одного из возможных вариантов утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований консолидированно в разрезе государственных программ и подпрограмм, реализуемых федеральными органами исполнительной власти.
Бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, включая полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, системы федеральных судов общей юрисдикции, включая Верховный Суд Российской Федерации, системы федеральных арбитражных судов, включая Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, органов прокуратуры, включая Генеральную прокуратуру Российской Федерации, и Следственного комитета Российской Федерации могли бы по-прежнему утверждаться законом отдельно по каждому соответствующему главному распорядителю средств федерального бюджета.
В этом случае ведомственная структура расходов федерального бюджета (с распределением бюджетных ассигнований по федеральным органам исполнительной власти - главным распорядителям средств федерального бюджета) могла бы утверждаться Правительством Российской Федерации.
Вне зависимости от варианта утверждения ведомственной структуры расходов федерального бюджета укрупнение структуры расходов позволит существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета и одновременно расширить полномочия главных распорядителей средств федерального бюджета в формировании и ведении собственных бюджетных росписей.
Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, федеральной адресной инвестиционной программы, обоснований бюджетных ассигнований.
С введением новой бюджетной классификации не должна быть утеряна преемственность данных, объем информации не должен быть сокращен, а, напротив, содержательно расширен и систематизирован, что достигается составлением таблиц соответствия.