5. "Методические рекомендации по организации проведения проверок в области пожарной безопасности на объектах защиты" (утв. МЧС России 10.01.2016 N 2-4-71-1-28)

Деятельность государственных инспекторов по пожарному надзору по исполнению государственной функции на объектах защиты осуществляется в соответствии с:

- пятилетними планами проведения проверок органов власти, разрабатываемыми в органах ГПН региональных центров МЧС России, в органах ГПН главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, в территориальных отделах (отделениях, инспекциях) органов ГПН главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, в органах ГПН специальных и воинских подразделений, с учетом административно-территориального деления (далее - пятилетний план);

- ежегодными планами проведения проверок объектов защиты, правообладателями которых являются юридические лица и индивидуальные предприниматели (далее - ежегодный план);

- ежегодными планами проведения проверок объектов защиты физических лиц-правообладателей, за исключением объектов защиты - жилых помещений (далее - ежегодный план проверок физических лиц-правообладателей, соответственно);

- планами-графиками государственного инспектора по пожарному надзору, осуществляющего государственную функцию, составляемыми ежемесячно с учетом должностных обязанностей должностных лиц органов ГПН.

Планы хранятся в течение трех лет.

Планирование проверок осуществляется в порядке и в сроки, установленные законодательством Российской Федерации, на основе анализа обстановки с пожарами, противопожарного состояния населенных пунктов, объектов надзора с учетом решений вышестоящих государственных инспекторов по пожарному надзору, сезонных и местных условий, с учетом сроков исполнения ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований пожарной безопасности, сведений о проведении независимой оценки пожарного риска на объектах защиты, выполненной аккредитованной в установленном порядке организацией, с выводом о выполнении условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности, а также официальных документов, полученных по результатам письменных запросов органов ГПН в соответствующие уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления о:

- членстве в саморегулируемой организации;

- отнесении к субъекту малого (малое предприятие или микропредприятие) или среднего предпринимательства;

- вводе объектов в эксплуатацию или изменении его класса функциональной пожарной безопасности;

- государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

Методика планирования проверок при разработке ежегодных планов на 2016 г. и 2017 г. в зависимости от категории, характеризующей степень риска объектов защиты и территории, определена распорядительным письмом Главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору Б.А. Борзовым от 11.08.2015 N 43-3828-19.

Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план является:

- истечение установленного срока для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере;

- истечение установленного срока для иных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц со дня:

1) ввода объекта защиты в эксплуатацию или изменения его класса функциональной пожарной безопасности;

2) окончания проведения последней плановой проверки.

В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - членов саморегулируемой организации плановые проверки предусматриваются из расчета не более чем десяти процентов общего числа членов саморегулируемой организации и не менее чем двух членов саморегулируемой организации, если иное не установлено федеральными законами.

Основанием для включения плановой проверки объекта защиты в ежегодный план проверок физических лиц-правообладателей является истечение установленного срока со дня:

- ввода объекта защиты в эксплуатацию или изменения его класса функциональной пожарной опасности;

- окончания проведения последней плановой проверки.

В случае поступления до утверждения ежегодного плана в орган ГПН, непосредственно осуществляющий государственную функцию на объекте защиты, заключения независимой оценки рисков (НОР), плановые проверки в отношении таких объектов защиты планируются:

- по истечении одного года и более со дня поступления в орган ГПН заключения НОР для объектов защиты, используемых (эксплуатируемых) организациями, осуществляющими отдельные виды деятельности;

- по истечении трех лет со дня поступления в орган ГПН заключения НОР для иных объектов защиты.

Орган ГПН не вправе оценивать полноту и достоверность заключения о независимой оценке пожарного риска на объекте защиты.

На проверки, проводимые государственными инспекторами по пожарному надзору, должно планироваться не менее 15 рабочих дней в месяц.

В указанный срок включаются следующие стадии осуществления ГПН:

- подготовка (ознакомление с документами по объекту надзора, в том числе с документами предыдущих проверок);

- проведение проверки;

- оформление результатов проверки;

- производство по делу об административном правонарушении;

- участие в судебных заседаниях по рассмотрению дел об административных правонарушениях и жалоб на решения государственных инспекторов по пожарному надзору;

- прием граждан, связанный с проведением проверок;

- участие в проверках в отношении объектов защиты, осуществляемых непосредственно органами прокуратуры в рамках прокурорского надзора, и в проведении предварительного расследования по фактам пожаров.

Пятилетний план разрабатывается не позднее 15 августа перед началом первого календарного года в пятилетнем плане.

В пятилетний план включаются:

- адреса мест нахождения объектов защиты;

- наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, деятельность которого подлежит проверке;

- цель, основания проведения проверки;

- дата окончания последней проверки;

- дата начала проведения проверки;

- срок проведения плановой проверки в рабочих днях.

Пятилетний план утверждается начальником органа ГПН до 20 августа года, предшествующего началу первого календарного года в пятилетнем плане. Ежегодный план на предстоящий год разрабатывается не позднее 20 августа года, предшествующего году проведения плановых проверок, и согласовывается в установленном порядке.

В ежегодный план включаются сведения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации. В ежегодном плане дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта защиты, в отношении которого, соответственно, планируется проведение проверки, наименование его правообладателя (правообладателей). Ежегодный план каждого органа ГПН, утвержденный начальником данного органа ГПН, публикуется региональным центром МЧС России, ГУ МЧС России по субъекту Российской Федерации, органом ГПН специальных и воинских подразделений на Интернет-сайтах, при наличии таковых - не менее чем за десять дней до начала наступающего года. Ответственными за публикацию планов проведения мероприятий по надзору на предстоящий год являются региональные центры МЧС России. ГУ МЧС России по субъектам Российской Федерации, органы ГПН специальных и воинских подразделений.

Не подлежат опубликованию планы проверок в отношении особо важных и режимных организаций.

Государственные инспекторы по пожарному надзору ежемесячно составляют личные планы-графики осуществления ГПН, утверждаемые их непосредственными начальниками.

Объекты надзора закрепляются ежегодным распоряжением начальника органа ГПН за государственными инспекторами по пожарному надзору по территориальному или ведомственному признаку, которое издается не позднее 30 декабря уходящего года.

Критически важные для национальной безопасности страны, другие особо важные пожароопасные объекты, особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации, перечень которых утверждается в установленном порядке, закрепляются за начальником органа ГПН ГУ МЧС России по субъекту Российской Федерации и его заместителями, начальником органа ГПН специальных и воинских подразделений и его заместителями. В исключительных случаях данные объекты могут закрепляться за наиболее подготовленными государственными инспекторами по пожарному надзору указанных органов ГПН.

В ежегодное распоряжение о закреплении объектов защиты могут вноситься изменения, необходимость которых определяется изменением территории, обслуживаемой органом ГПН, кадровыми перестановками, ликвидацией объектов защиты.

Ежегодное распоряжение о закреплении объектов защиты за истекший год хранится в течение трех лет.

В ежегодный план могут быть внесены изменения в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Изменения, вносимые в ежегодный план, направляются начальникам органа ГПН в органы прокуратуры с указанием оснований внесения изменений. Согласованные изменения утверждаются начальником органа ГПН и публикуются в порядке, установленном пунктом 28 Административного регламента [11], а также размещаются на информационных стендах в помещениях органов ГПН в течение пяти рабочих дней с момента получения материалов из органов прокуратуры.

Изменения в планы-графики государственного инспектора по пожарному надзору, осуществляющего государственную функцию, доставляемые ежемесячно с учетом должностных обязанностей должностных лиц органов ГПН, вносятся после внесения изменений в пятилетний план, ежегодный план, ежегодный план проверок физических лиц-правообладателей.

Применение риск-ориентированного подхода
при организации государственного пожарного надзора

Проблема избыточности административных барьеров и высоких издержек юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и надзора по-прежнему остается актуальной для взаимоотношений государства и бизнеса.

В своем послании Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 года Президент Российской Федерации подчеркнул, что "надо, наконец, отказаться от самого принципа тотального бесконечного контроля. Отслеживать ситуацию нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений".

Федеральным законом от 13.07.2015 N 246-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" - введена статья 8.1 "Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)".

Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Основными целями применения риск-ориентированного подхода являются:

1. Оптимальное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора)

2. Снижение издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей

3. Повышение результативности деятельности органов государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора).

Статья 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусматривает два подхода для классификации объектов надзора по тяжести потенциальных негативных последствий:

1. По классу (категории) опасности;

2. По категории риска.

Отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований.

Отнесение к определенной категории риска осуществляется с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований.

Отнесение объектов надзора осуществляется органом государственного контроля (надзора).

Законодательные положения, касающиеся риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора), вступают в силу с 1 января 2018 года. Вместе с тем, Правительству Российской Федерации предоставлено право определить отдельные виды надзорной деятельности, осуществление которых с применением элементов риск-ориентированного подхода может начаться досрочно.

В этой связи, Правительственной комиссией по проведению административной реформы был рассмотрен вопрос о проведении эксперимента по "пилотному" внедрению риск-ориентированного подхода в деятельность отдельных контрольно-надзорных органов. МЧС России было включено, наряду с Ростехнадзором, Рострудом, Роспотребнадзором и ФНС России, в так называемую "пилотную" зону.

В целях применения риск-ориентированного подхода в надзорной сфере МЧС России при проведении "пилотного" эксперимента, Министерством разработаны и распорядительным письмом главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору от 11 августа 2015 года N 43-3828-19 направлены во все территориальные органы МЧС России методики определения периодичности осуществления плановых мероприятий в отношении объектов надзора в области пожарной безопасности, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (приложение), которые должны применяться при планировании плановых проверок в 2016 и 2017 годах.

Основные положения внедрения риск-ориентированного подхода рассмотрим на примере организации федерального государственного пожарного надзора.

Для применения риск-ориентированного подхода при организации федерального государственного пожарного надзора выбран подход, предусматривающий классификацию объектов надзора по категории опасности, в основу которого положена классификация зданий, сооружений по функциональной пожарной опасности.

Выбор указанного подхода обусловлен, во-первых, достаточным количеством наработок для его реализации, во-вторых, классификация объектов надзора по категории риска предусматривает наличие утвержденных методик оценки вероятности несоблюдения обязательных требований пожарной безопасности, которые в настоящее время отсутствуют, а проект постановления Правительства Российской Федерации "О применении системы управления рисками при организации государственного контроля (надзора)", устанавливающий общие подходы, в том числе и к указанной оценке вероятности, находится в стадии разработки (разработчик - Минэкономразвития России).

Для отнесения объектов надзора к определенной категории опасности должны быть определены соответствующие критерии, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации, если такие критерии не установлены федеральными законами.

В связи с тем, что все используемые органами государственного пожарного надзора критерии отнесения объектов надзора к определенной категории опасности установлены или содержатся в федеральных законах, дополнительное установление указанных критериев Правительством Российской Федерации не требуется.

Критерии отнесения объектов надзора к определенной категории опасности и федеральные законы, устанавливающие (содержащие) такие критерии, приведены в таблице 1.

Таблица 1

Критерии отнесения объектов надзора к определенной
категории опасности

В целях классификации объектов надзора по категориям опасности с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований устанавливается пять категорий опасности. При этом первая категория опасности соответствует высокой категории опасности, пятая категория опасности - низкой категории опасности.

Перечень категорий опасности объектов надзора приведен в таблице 2.

Таблица 2

Перечень категорий опасности объектов надзора
и соответствующих им уровней опасности

Для каждой категории опасности объектов надзора (таблица 2) из общего состава критериев отнесения (таблица 1) сформирован набор критериев отнесения объектов надзора к определенной категории опасности и установлена периодичность проведения плановых проверок (таблица 3).

Блок-схема применения риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении федерального государственного пожарного надзора приведена на рис. 1.

Таблица 3

Методика определения периодичности осуществления плановых
надзорных мероприятий в области пожарной безопасности
в зависимости от категории, характеризующей степень
риска объектов защиты и территорий

Примечание: если на территории объекта располагаются здания (сооружения, пожарные отсеки и части зданий, сооружений - помещения или группы помещений, функционально связанные между собой) с различными классами функциональной пожарной опасности, то необходимо относить объект к категории, имеющей более высокую степень риска.

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│                              ОБЪЕКТ НАДЗОРА                             │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
                ┌─┐
                ┘ └
                \ /
┌────────────────────────────────────────┐      ┌─────────────────────────┐
│      Проверка видов деятельности,      │      │    Объект надзора не    │
│   осуществляемых на объекте надзора    │      │подлежит классификации по│
├────────────────────────────────────────┤   │\ │  категориям опасности,  │
│Виды  деятельности,  осуществляемые   на│┌──┘ \│периодичность проведения │
│объекте надзора, входят в Перечень видов││ ДА  │    плановых проверок    │
│деятельности  в  сфере  здравоохранения,│└──┐ /│     устанавливается     │
│сфере  образования  и  социальной сфере,│   │/ │     постановлением      │
│осуществляемых  юридическими   лицами  и│      │Правительства Российской │
│индивидуальными   предпринимателями,   в│      │ Федерации от 23 ноября  │
│отношении   которых   плановые  проверки│      │      2009 г. N 944      │
│проводятся        с        установленной│      └─────────────────────────┘
│периодичностью   (утв.    постановлением│
│Правительства    Российской    Федерации│
│от 23 ноября 2009 г. N 944)             │
└────────────────────────────────────────┘
                ┌───┐
                │   │
               ─┘НЕТ└─
               \     /
                \   /
                 \ /
┌─────────────────────────────────────────┐
│       Проверка объекта надзора на       │
│    принадлежность к субъектам малого    │
│           предпринимательства           │
├─────────────────────────────────────────┤
│  Объект надзора относится к субъектам   │
│      малого предпринимательства и       │
│    соответствует условиям "надзорных    │
│  каникул", установленным статьей 26.1   │
│   Федерального закона от 26.12.2008 N   │
│  294-ФЗ "О защите прав юридических лиц  │   │\  ┌───────────────────┐
│    и индивидуальных предпринимателей    │┌──┘ \ │Плановые проверки в│
│   при осуществлении государственного    ││ ДА   │ отношении объекта │
│   контроля (надзора) и муниципального   │└──┐ / │    надзора не     │
│                контроля"                │   │/  │    проводятся     │
└─────────────────────────────────────────┘       └───────────────────┘
                ┌───┐
                │   │
               ─┘НЕТ└─
               \     /
                \   /
                 \ /
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│     Анализ характеристик объекта надзора и выявление критериев,     │
│         соответствующих критериям отнесения объекта надзора         │
│                 к определенной категории опасности                  │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
                ┌─┐
                │ │
               ─┘ └─
               \   /
                \ /
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│     Отнесение объекта надзора к определенной категории опасности в      │
│                   соответствии с критериями отнесения                   │
├─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│1) первая категория опасности (высокая категория опасности);             │
│2) вторая категория опасности (значительная категория опасности);        │
│3) третья категория опасности (средняя категория опасности;              │
│4) четвертая категория опасности (умеренная категория опасности);        │
│5) пятая категория опасности (низкая категория опасности).               │
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
                ┌─┐
                │ │
               ─┘ └─
               \   /
                \ /
┌──────────────────────────────────┐
│    Определение периодичности     │            ┌────────────────────┐
│  проведения плановых проверок в  │            │    Для объектов    │
│зависимости от категории опасности│       │\   │надзора, отнесенных │
│         объекта надзора          │    ┌──┘ \  │ к пятой категории  │
│                                  │    │ ДА    │опасности, плановые │
│ Объект надзора относится к пятой │    └──┐ /  │    проверки не     │
│   (низкой) категории опасности   │       │/   │     проводятся     │
└──────────────────────────────────┘            └────────────────────┘
                ┌───┐
                │   │
               ─┘НЕТ└─
               \     /
                \   /
                 \ /
┌──────────────────────────────┬──────────────────────────────┐
│первая категория опасности    │не чаще одного раза в 3 года  │
├──────────────────────────────┼──────────────────────────────┤
│вторая категория опасности    │не чаше одного раза в 4 года  │
├──────────────────────────────┼──────────────────────────────┤
│третья категория опасности    │не чаще одного раза в 5 лет   │
├──────────────────────────────┼──────────────────────────────┤
│четвертая категория опасности │не чаще одного раза в 10 лет  │
└──────────────────────────────┴──────────────────────────────┘
                              ┌─┐
                              │ │
                             ─┘ └─
                             \   /
                              \ /
 ┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
 │         Проведение плановых проверок в соответствии          │
 │    с Административным регламентом, утвержденным приказом     │
 │             МЧС России от 28 июня 2012 г. N 375              │
 └──────────────────────────────────────────────────────────────┘

Рисунок 1 - Блок-схема применения риск-ориентированного
подхода при организации и осуществлении федерального
государственного пожарного надзора