2.1. История создания государственного надзора в области гражданской обороны в преддверии празднования 90-летней годовщины образования гражданской обороны

2.1. История создания государственного надзора в области
гражданской обороны в преддверии празднования 90-летней
годовщины образования гражданской обороны

В СССР фундамент гражданской обороны - до 1961 г. она именовалась местной противовоздушной обороной (МПВО) - начал закладываться в первые же годы установления Советской власти. Первые мероприятия МПВО были осуществлены в Петрограде в марте 1918 г. после первой воздушной бомбардировки города немецкой авиацией. К участию в мероприятиях МПВО в годы Гражданской войны привлекались жители ряда других крупных городов, когда возникала угроза воздушных налетов.

Опираясь на опыт Гражданской войны и растущее военное значение авиации, Советское правительство, начиная с 1925 г., издало ряд постановлений, направленных на создание и укрепление противовоздушной обороны страны.

4 октября 1932 г. Совет Народных Комиссаров утвердил новое Положение о противовоздушной обороне СССР, согласно которому местная противовоздушная оборона была выделена в самостоятельную составную часть всей системы противовоздушной обороны Советского государства. С этой даты принято отсчитывать начало существования, общесоюзной МПВО, преемницей которой стала Гражданская оборона СССР.

Основными задачами МПВО являлись: предупреждение населения об угрозе нападения с воздуха и оповещение о миновании угрозы; осуществление маскировки населенных пунктов и объектов народного хозяйства от нападения с воздуха (особенно светомаскировки); ликвидация последствий нападения с воздуха, в том числе и с применением отравляющих веществ; подготовка бомбоубежищ и газоубежищ для населения; организация первой медицинской и врачебной помощи пострадавшим в результате нападения с воздуха; оказание ветеринарной помощи пострадавшим животным; поддержание общественного порядка и обеспечение соблюдения режима, установленного органами власти и МПВО в угрожаемых районах.

Выполнение всех этих задач предусматривалось силами и средствами местных органов власти и объектов народного хозяйства. Этим определялось и название данной системы противовоздушной обороны.

Незадолго до начала Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. были завершены создание и подготовка различных служб МПВО: оповещения и связи, медико-санитарной, охраны порядка и безопасности, убежищ, транспортной, торговли и общественного питания, водоснабжения и канализации, восстановления зданий, дорог и мостов, светомаскировки.

Службы создавались на базе соответствующих предприятий и организаций городских органов власти; в работе их участвовал широкий круг специалистов, которые располагали значительными материальными и техническими ресурсами.

22 июня 1941 г. все штабы, службы и силы МПВО были приведены в боевую готовность. Первые же дни войны убедительно показали высокую готовность системы МПВО и одновременно вскрыли некоторые недостатки, которые быстро устранялись.

МПВО в годы войны стремительно набирала силу. Численность ее формирований превысила 6 млн. человек, участковые формирования были реорганизованы в городские воинские части МПВО, а число инженерно-противохимических воинских частей значительно возросло.

Силы МПВО успешно справились со своей задачей в годы войны. Они ликвидировали последствия более 30 тыс. налетов фашистской авиации, предотвратили в городах свыше 32 тыс. серьезных аварий на объектах народного хозяйства, обезвредили свыше 430 тыс. авиабомб и почти 2,5 млн. снарядов и мин. Усилиями формирований и частей МПВО было ликвидировано 90 тыс. загораний и пожаров.

Словом, во взаимодействии с частями Вооруженных Сил МПВО внесла в годы войны существенный вклад в дело защиты населения и народного хозяйства от налетов фашистской авиации, в ряде случаев ее силы принимали участие и в отражении атак сухопутных частей противника на города.

С 1961 года гражданская оборона представляла собой систему общегосударственных оборонных мероприятий, осуществляемых с целью защиты населения и народного хозяйства в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, повышения устойчивости функционирования объектов народного хозяйства, а также проведения спасательных и других неотложных работ при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий (катастроф) и в очагах поражения.

Для организации работ по ликвидации последствий стихийных, бедствий, аварий (катастроф), обеспечения постоянной готовности органов управления и сил для ведения этих работ, а также для осуществления контроля за разработкой и реализацией мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций в мирное время создавались Государственная комиссия Кабинета Министров СССР по чрезвычайным ситуациям, комиссии по чрезвычайным ситуациям (КЧС) при совминах союзных республик, исполкомах краевых, областных и городских Советов народных депутатов.

Работа КЧС организовывалась во взаимодействии с органами гражданской обороны, МВД, КГБ, военного командования и организациями государственного надзора и контроля. При них создавался постоянный рабочий орган на базе штабов и служб гражданской обороны.

Организационная структура гражданской обороны СССР определялась общегосударственным и политико-административным устройством, возможным характером чрезвычайных ситуаций, возникающих в мирное и военное время, и задачами, возложенными на нее.

Гражданская оборона в СССР являлась не только частью системы общегосударственных оборонных мероприятий, но и всенародным делом. Каждый советский гражданин был обязан активно участвовать в проведении мероприятий гражданской обороны.

27 декабря 1990 года было принято постановление Совета Министров РСФСР "Об образовании российского корпуса спасателей на правах Государственного комитета РСФСР, а также формирование единой государственно-общественной системы прогнозирования, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций".

19 ноября 1991 года Указом Президента РСФСР Б.Н. Ельцина N 221 был создан Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий при президенте РСФСР (ГКЧС РСФСР), председателем которого был назначен С.К. Шойгу. Новый государственный орган объединил силы и средства ГКЧС и Штаба гражданской обороны РСФСР Министерства обороны СССР.

10 января 1994 г. Указом Президента Российской Федерации N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" ГКЧС России был преобразован в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Министерству были переданы функции госкомитета по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от чернобыльской и других катастроф, и Комитета по проведению подводных работ особого назначения.

Изначальным декларированием надзорных функций МЧС России явилось издание Федерального закона от 21.12.1994 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в области защиты населения и территорий", которым было закреплено, что государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

На основании этого одной из основных задач региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в соответствии с временным положением, утвержденным приказом МЧС России от 7 октября 1994 г. N 621, являлось осуществление установленным порядком государственного надзора на территории региона за выполнением мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовностью к действиям при их возникновении.

Федеральным законом от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" гражданская оборона была выведена в отдельную сферу государственного регулирования, им же были закреплены функции МЧС России по надзору и контролю в указанной области.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" к функциям МЧС России отнесено в том числе осуществление государственного надзора за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне в пределах своих полномочий.

В 2006 г. Коллегией МЧС России была утверждена Концепция создания единой системы государственных надзоров в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, предпосылками которой явились необходимость снижения избыточного административного давления, оказываемого на предприятия и граждан при осуществлении мероприятий по контролю (надзору), унификация и повышение эффективности системы государственного мониторинга и контроля параметров безопасности территорий, организаций и населения, а также оптимизация численности состава надзорных органов МЧС России.

Указанной Концепцией впервые были закреплены основы осуществления надзорных функций в области гражданской обороны.

Так, основной задачей государственного надзора в области гражданской обороны стала подготовка к защите и защита населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий и снижение их последствий.

Государственный надзор в области гражданской обороны должен был осуществляться за выполнением установленных требований в области гражданской обороны, в том числе правил эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, правил использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны.

Предметом надзорной деятельности в области гражданской обороны являлась проверка соблюдения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, гражданами Российской Федерации, а также должностными лицами требований в области гражданской обороны.

Реализация изложенных в Концепции мероприятий позволила наиболее эффективно защитить интересы личности, общества и государства от пожаров, чрезвычайных ситуаций, а также от опасностей, возникающих при ведении военных действий или, вследствие этих действий, повысила эффективность проводимых мероприятий по надзору.

В развитие вышеуказанных нормативных правовых актов в 2007 году Правительством Российской Федерации принято постановление N 305 "Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны", определяющее порядок осуществления государственного надзора в области гражданской обороны.

Вехой в развитии механизмов организации и осуществления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В целях реализации его положений МЧС России принимался ряд административных регламентов:

приказ МЧС России от 16.02.2009 N 66 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области гражданской обороны";

приказ МЧС России от 09.08.2010 N 381 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области гражданской обороны";

приказ МЧС России от 26.06.2012 N 358 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны".

За период последующего десятилетия система регулирования и осуществления надзорной деятельности в Российской Федерации претерпела значительные изменения. Прорабатывались и внедрялись риск-ориентированный подход, механизмы проведения профилактической работы и оценки результативности и эффективности надзорных органов, информационное обеспечение государственного контроля (надзора). Все это дало свои положительные результаты, но их было недостаточно, требовалось принципиально новое нормативное правовое регулирование в указанной сфере, которое бы отвечало современным реалиям.

В этой связи издан Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", которым представлена новая система государственного контроля и порядок проведения мероприятий, новые институты и инструменты, направленные на снижение административных барьеров.

Указанным Федеральным законом сделан акцент не на привлечение к ответственности, а на предупреждение нарушений посредством применения надзорными органами широкого спектра инструментов, среди которых важное место отводится профилактике нарушений.

На сегодняшний день надзорная деятельность в области гражданской обороны полностью адаптирована в рамках нового законодательства, разработан и принят ряд законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации, это:

Федеральный закон от 11.06.2021 N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации";

постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 N 1007 "О федеральном государственном надзоре в области гражданской обороны";

постановление Правительства Российской Федерации от 30.11.2021 N 2109 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации";

приказ МЧС России от 16.09.2021 N 614 "Об утверждении индикативных показателей для федерального государственного надзора в области гражданской обороны";

приказ от 25.10.2021 N 726 "Об утверждении форм документов, используемых при осуществлении федерального государственного надзора в области гражданской обороны";

приказ МЧС России от 26.10.2021 N 730 "Об утверждении индикатора риска нарушения обязательных требований при осуществлении федерального государственного надзора в области гражданской обороны";

приказ МЧС России от 04.02.2022 N 61 "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований), применяемого при осуществлении федерального государственного надзора в области гражданской обороны".

Нормативное правовое обустройство федерального государственного надзора в области гражданской обороны позволяет МЧС России в полной мере обеспечить контроль в отношении организаций со стороны государства, и тем самым обеспечить организацию и ведение гражданской обороны контролируемыми лицами на соответствующих территориях и в соответствующих отраслях государственного управления на должно высоком уровне.

Все упомянутые и проведенные в течение 90 лет мероприятия позволили гражданской обороне выполнять стратегическую оборонную задачу: защищать население и промышленность от оружия массового поражения вероятного противника.