2.3. "Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2020 год и период 2021 и 2022 годов" (утв. Банком России 25.10.2019)

Предпосылки прогноза

Внешние условия. Рисковый сценарий предполагает значительное ухудшение внешних условий на всем прогнозном горизонте начиная с I квартала 2020 года. В основе такого развития событий лежит гораздо более существенное, чем в базовом сценарии, снижение темпов роста мировой экономики, носящее характер выраженной циклической рецессии с отложенным восстановлением, отчасти спровоцированной торговыми спорами (рис 2.3.1). Замедление мирового экономического роста будет сопровождаться значительным усилением волатильности на мировых финансовых рынках, снижением глобальной склонности к риску, а также резким и глубоким падением мировых цен на нефть. Так, в рисковом сценарии предполагается снижение мировых цен на нефть до 25 долл. США за баррель в 2020 г. (в наиболее острой фазе кризиса - до 20 долл. США за баррель) за счет значительного сокращения спроса на энергоносители в мире и существенного ухудшения ожиданий относительно перспектив роста мировой экономики. При этом в 2021 - 2022 гг. дальнейшее закрепление мировых цен на нефть на низком уровне (около 30 - 35 долл. США за баррель) предполагает действие факторов со стороны предложения, в частности ухудшение координации добычи нефти в рамках ОПЕК+ при значительном росте добычи вне ОПЕК (рис. 2.2.2).

Источник: расчеты Банка России.

В условиях существенного снижения темпов роста мировой экономики и падения цен на нефть в рисковом сценарии также происходит ослабление инфляционного давления в США и еврозоне в 2020 г. (рис. 2.3.2). С учетом этого Банк России закладывает в рисковый сценарий значительное смягчение денежно-кредитной политики ФРС США и ЕЦБ. Так, в рисковом сценарии предполагается снижение базовой ставки ФРС США практически до нуля к концу 2020 г. и ее сохранение на неизменном уровне в дальнейшем (рис. 2.3.3). В еврозоне предполагаемая траектория процентных ставок аналогична базовому сценарию (рис. 2.3.4), но Банк России также закладывает в рисковый сценарий предпосылку о том, что ЕЦБ продлит и расширит применение инструментов нетрадиционной денежно-кредитной политики, увеличив объемы покупки активов в рамках программы количественного смягчения (в сравнении с базовым сценарием).

Источники: расчеты Банка России, Bloomberg.

Примечание: значения указаны на конец каждого периода.

Источники: расчеты Банка России, ФРС США, Bloomberg.

Примечание: значения указаны на конец каждого периода.

Источники: расчеты Банка России, Bloomberg.

Такое серьезное изменение внешних условий может весьма негативно отразиться на СФР, в том числе на России. В рисковом сценарии российская экономика, как и экономики других СФР, может столкнуться с ухудшением перспектив экономического роста, существенным ростом премии за страновой риск и увеличением оттока капитала. Дополнительным фактором, увеличивающим масштаб оттока капитала, может стать предполагаемое в рамках рискового сценария дальнейшее усиление геополитической напряженности. В то же время действие бюджетного правила будет сглаживать влияние ухудшения условий торговли на государственные финансы, экономику и валютный курс.

Среднесрочный прогноз

Инфляция. Прогноз инфляции в рисковом сценарии предполагает краткосрочное, но значительное повышение годовой инфляции до 6,5 - 8,0% в 2020 г. (в 2019 г.: 3,2 - 3,7%). Основными факторами этого станут ослабление рубля и рост курсовых и инфляционных ожиданий. При этом с учетом снижения чувствительности внутренних цен к изменениям внешних факторов, в том числе в условиях последовательного проведения политики таргетирования инфляции и процессов импортозамещения, темпы роста цен в 2020 г. будут существенно ниже, чем в эпизоде кризиса 2014 - 2015 годов. С учетом своевременной реакции денежно-кредитной политики годовая инфляция начнет снижаться в начале 2021 г. и приблизится к 4% в середине 2021 года. Однако в условиях укрепления рубля после его значительного ослабления в начале 2020 г. годовая инфляция в конце 2021 - 2022 гг. будет сохраняться несколько ниже 4% и начнет возвращаться к цели ближе к концу прогнозного горизонта (рис. 2.3.5).

Примечание: затемненные области на прогнозном горизонте отражают вероятности реализации различных значений инфляции. Градация цвета отражает интервалы вероятности.

Доверительные области симметричны и построены на основе исторической оценки неопределенности инфляции.

Источник: расчеты Банка России.

Экономика. Предполагаемое в рамках рискового сценария ухудшение внешних условий с начала 2020 г. (в том числе заметное снижение внешнего спроса) станет причиной экономического спада в 2020 г., в результате которого темп прироста ВВП по итогам 2020 г. составит (-1,5) - (-2,0)% после 0,8 - 1,3% в 2019 году. При этом вклад в снижение выпуска внесет динамика потребления, инвестиций и экспорта. В 2021 - 2022 гг. по мере адаптации к изменившимся внешним условиям экономика перейдет к восстановительному росту и в 2021 г. вырастет на 1,0 - 2,0%, а в 2022 г. - на 3,5 - 4,5% (рис. 2.3.6). В то же время сдержанной на всем прогнозном горизонте останется динамика экспорта на фоне медленного восстановления мировой экономики.

Примечание: затемненные области на прогнозном горизонте отражают вероятности реализации различных значений темпа прироста ВВП. Градация цвета отражает интервалы вероятности.

Доверительные области симметричны и построены на основе исторической оценки неопределенности темпов прироста ВВП.

Источник: расчеты Банка России.

Поддержку динамике экономической активности на прогнозном горизонте окажет бюджетная политика. Так, в 2020 - 2022 гг. вследствие предполагаемого в рисковом сценарии ослабления рубля произойдет увеличение базовых нефтегазовых доходов федерального бюджета, что, согласно механизму бюджетного правила, приведет к увеличению расходов федерального бюджета (по сравнению с 2019 г.), финансируемых за счет средств ФНБ в условиях падения мировых цен на нефть ниже цены отсечения в 40 долл. США за баррель в реальном выражении. Кроме того, продажи иностранной валюты на внутреннем рынке в рамках бюджетного правила в условиях снижения мировых цен на нефть ниже цены отсечения будут сглаживать влияние данного фактора на внутренний валютный рынок и динамику потребительских цен.

Денежно-кредитная политика. В рисковом сценарии траектория ключевой ставки будет выше, чем предполагается в базовом сценарии, в основном на краткосрочном горизонте. Своевременная реакция денежно-кредитной политики и соответствующая этому подстройка денежно-кредитных условий позволят ограничить длительность и масштаб отклонения инфляции вверх от 4%.

В случае возникновения рисков для финансовой стабильности в рамках рискового сценария в распоряжении Банка России имеется набор всех инструментов для поддержания финансовой стабильности, использование которых позволит денежно-кредитной политике сосредоточиться на поддержании ценовой стабильности.

Денежно-кредитные показатели. Значительное снижение внутреннего и внешнего спроса в рисковом сценарии приведет к временному замедлению роста кредитных и денежных агрегатов на прогнозном горизонте.

В 2020 - 2021 гг. замедлятся темпы прироста требований банковской системы к экономике в целом. При этом динамика требований банковской системы к организациям и населению в указанный период будет различаться. Так, в 2020 г. основной вклад в замедление прироста требований банковской системы к экономике внесет снижение розничного кредитования. При этом в условиях временного сокращения доходов домашних хозяйств и повышения их склонности к сбережению опережающими темпами будет снижаться потребительское кредитование, демонстрирующее большую чувствительность к колебаниям экономического цикла. В свою очередь ускорение темпа прироста требований банковской системы к организациям в 2020 г. будет в большей мере отражать валютную переоценку кредитов предприятиям на фоне предполагаемого в рисковом сценарии ослабления рубля, замещение предприятиями внешних источников финансирования внутренними, а также эффект низкой базы 2019 года. В 2021 г. в рисковом сценарии начнется восстановительный рост розничного кредитования, но замедлится рост корпоративного кредитования с учетом характерной для данного сегмента рынка запаздывающей реакции на изменение экономической конъюнктуры.

В свою очередь замедление кредитования в рисковом сценарии приведет к снижению темпов роста денежной массы в 2020 - 2021 гг., несмотря на возможный положительный вклад в ее рост со стороны бюджетной политики за счет использования средств ФНБ для компенсации выпадающих нефтегазовых доходов в рамках механизма бюджетного правила.

В 2022 г. по мере исчерпания влияния на российскую экономику предполагаемого ухудшения внешних условий темпы роста денежно-кредитных показателей в рисковом сценарии приблизятся к значениям базового сценария.

Платежный баланс. Значительное ухудшение внешних условий в начале 2020 г., предполагаемое в рисковом сценарии, окажет влияние на динамику показателей платежного баланса в 2020 - 2022 годах. Так, в условиях замедления мировой экономики и падения мировых цен на нефть снизится сальдо счета текущих операций - примерно с 4,5% ВВП в 2019 г. до 1 - 1,5% ВВП в 2020 году. В 2021 - 2022 гг. оно стабилизируется на уровнях около 0 - 0,5% ВВП, оставаясь при этом положительным на всем прогнозном горизонте. В свою очередь существенное снижение глобального спроса на риск и усиление геополитической напряженности приведут к тому, что сальдо финансового счета по частному сектору в 2020 г. сохранится значительным и составит 40 млрд долл. США (примерно 3 - 3,5% ВВП). Основной вклад в него на горизонте 2020 г. внесет сокращение внешних обязательств банков и прочих секторов экономики. Дальнейшему снижению сальдо финансового счета по частному сектору до примерно 2 - 2,5% ВВП в 2021 г. и его стабилизации на уровне около 1 - 1,5% ВВП в 2022 г. будет способствовать постепенная адаптация экономики к изменившимся внешним условиям, а также предполагаемое в рисковом сценарии устойчивое сокращение счета текущих операций на прогнозном горизонте.

В рисковом сценарии также предполагается снижение международных резервов России в 2020 - 2022 гг. за счет продажи иностранной валюты в рамках бюджетного правила вследствие снижения мировых цен на нефть ниже цены отсечения в 40 долл. США за баррель в реальном выражении.

Об инвестировании средств фонда национального благосостояния

Бюджетное правило - важный элемент макроэкономической политики, снижающий чувствительность российской экономики к колебаниям мировых цен на нефть. Его параметры являются одной из ключевых предпосылок для формирования макроэкономического прогноза и условий реализации денежно-кредитной политики на среднесрочном горизонте. Предсказуемость и прозрачность механизма реализации бюджетного правила на предстоящие годы - как в части параметров, определяющих накопление и расходование ресурсов ФНБ, так и в части механизмов и направлений инвестирования средств ФНБ - существенны для решений Банка России по денежно-кредитной политике.

При сохранении цены на нефть выше цены отсечения в 2020 г. ликвидная часть ФНБ превысит 7% ВВП. Согласно Бюджетному кодексу, это даст Правительству возможность (но не обязанность) размещать сумму превышения - частично или полностью - в иные финансовые активы помимо традиционного портфеля ликвидных валютных инструментов с низким уровнем риска.

В связи с этим возникает вопрос о том, каким образом в предстоящие годы могут быть диверсифицированы финансовые активы ФНБ, а также об оценке макроэкономических последствий и целесообразности такой диверсификации. Эта неопределенность может быть фактором риска при реализации денежно-кредитной политики.

В конфигурации, действующей с 2017 г., бюджетное правило продемонстрировало свою способность обеспечить существенное снижение зависимости обменного курса, инфляции и темпов роста экономики от цены нефти. Тем самым бюджетное правило повышает стабильность и предсказуемость ключевых макроэкономических показателей, снижает риски проведения проциклической бюджетной политики, а также поддерживает устойчивость государственных финансов в долгосрочной перспективе. Действующая конфигурация бюджетного правила является базой для оценки иных вариантов его реализации.

Ниже рассматриваются макроэкономические последствия следующих сценариев решений об инвестировании ликвидной части средств ФНБ, превышающих 7% ВВП (далее - сумма превышения):

1. Расширение круга валютных финансовых инструментов, в которые инвестируется сумма превышения.

2. Инвестирование всей суммы превышения в связанные валютные кредиты иностранным контрагентам. На эти кредиты закупаются продукция и услуги российских компаний.

3. Инвестирование всей суммы превышения в рублевые активы в России.

4. Инвестирование фиксированной части (в абсолютном выражении или процентном соотношении к ВВП) от суммы превышения в связанные валютные кредиты иностранным контрагентам.

5. Инвестирование фиксированной части (в стоимостном выражении или процентном соотношении к ВВП) от суммы превышения в рублевые активы в России.

Расширение круга валютных финансовых инструментов. Добавление финансовых активов с более высоким уровнем риска, которые не влияют на российские активы и экономику, сохранит эффективность бюджетного правила и может повысить общую доходность инвестирования средств ФНБ, но снизит ликвидность и повысит волатильность цен на активы, а также увеличит кредитные риски. Такие активы могут включать в себя иностранные ценные бумаги (в том числе акции) с повышенным уровнем кредитного риска, а также несвязанные кредиты иностранным заемщикам. В последнем случае, однако, эти активы, скорее всего, будут малоликвидны и более рискованны по сравнению с иностранными рыночными финансовыми инструментами.

Инвестирование всей суммы превышения в связанные валютные кредиты иностранным контрагентам. Данный вариант ведет к частичному или полному отказу от привязки к базовой цене нефти и потере преимуществ от действия бюджетного правила. Это происходит из-за того, что на валютные кредиты получатели покупают продукцию российских компаний, что влечет за собой продажу валюты за рубли в объеме, сопоставимом с величиной полученных кредитов. В результате соответствующим образом изменится курс рубля, а вместе с ним и другие макроэкономические показатели. Поскольку величина превышения ликвидной частью средств ФНБ 7% ВВП каждый год определяется нефтегазовыми доходами, а те, в свою очередь, ценой нефти, курс рубля и другие макроэкономические показатели восстановят зависимость от колебаний нефтяных цен. В результате макроэкономическая неопределенность усилится, что осложнит реализацию инвестиционных проектов и бизнеспланирование. Хотя в краткосрочной перспективе можно ожидать некоторого повышения темпов роста ВВП благодаря такому инвестированию, в дальнейшем экономический рост замедлится (если объемы новых связанных кредитов не будут постоянно расти, что возможно лишь в случае устойчивого роста цены нефти). В среднесрочной перспективе темпы роста экономики могут стать даже ниже тех, которые наблюдаются при действующем механизме бюджетного правила. Это произойдет, если негативный эффект от увеличения волатильности курса и общей макроэкономической неопределенности перевесит возможный положительный вторичный эффект от роста экспортных заказов на российских предприятиях, закрепившихся на внешних рынках благодаря связанным кредитам. Что касается инфляции, то ее динамика станет гораздо более волатильной и зависящей от динамики цен нефти.

Инвестирование всей суммы превышения в рублевые активы внутри России. По своим макроэкономическим последствиям этот вариант весьма похож на второй сценарий. При рублевом инвестировании Банк России "зеркалирует" операции ФНБ по конвертации валюты в рубли, продавая валюту на рынке, либо накопление сверх 7% ВВП изначально происходит на счетах ФНБ в рублях. В случае значительного превышения фактической ценой нефти цены отсечения по бюджетному правилу рубль укрепится. При снижении цены нефти рубль ослабится. Соответственно, такие же перепады будут происходить в динамике инфляции. В результате при сильных колебаниях цен нефти реализация политики таргетирования инфляции во втором и третьем сценариях будет затруднена. Бюджетная политика восстановит тот выраженный проциклический характер, который наблюдался до введения бюджетного правила. Она будет избыточно ускорять рост экономики в период благоприятной конъюнктуры и усиливать сжатие экономической активности в период спада. Соответственно, это потребует от Банка России гораздо более значительных изменений направленности денежно-кредитной политики и, соответственно, ключевой ставки для возвращения инфляции к цели.

Инвестирование фиксированной части от суммы превышения в связанные валютные кредиты или в рублевые активы в России. В четвертом и пятом сценариях устанавливается потолок ежегодного инвестирования ликвидных средств ФНБ сверх 7% ВВП (может быть определен или в абсолютном выражении, или как процент ВВП). Содержательно это в значительной мере аналогично разовому повышению цены отсечения в бюджетном правиле (сверх уже происходящей ежегодной индексации на 2%).

В этих сценариях колебания макроэкономических показателей (валютного курса, инфляции, экономической активности) из-за свойственной цене нефти высокой волатильности возрастут по сравнению с действующим бюджетным правилом, но будут ниже, чем во втором и третьем сценариях. Рост волатильности произойдет из-за того, что в периоды, когда дополнительные нефтегазовые доходы бюджета будут меньше установленного потолка, объем инвестиций за счет средств ФНБ будет сокращаться.

При этом масштаб изменений макроэкономических показателей будет тем больше, чем больший объем средств ФНБ будет направлен на инвестирование в связанные валютные кредиты или в рублевые активы в России.

И в четвертом, и в пятом сценариях рубль, вероятно, несколько укрепится в год запуска нового механизма инвестирования или даже с упреждением. Прямой положительный эффект от инвестирования на темпы роста ВВП будет иметь место лишь в первый год, так как в дальнейшем объем инвестируемых из ФНБ средств будет оставаться постоянным (и только при условии стабильной цены нефти). Косвенный долгосрочный положительный эффект, связанный с влиянием поддержанных за счет средств ФНБ проектов на темпы роста потенциального ВВП, зависит от эффективности отбора и реализации проектов и в любом случае проявится со значительной задержкой, вызванной временем, требующимся на реализацию проектов. Помимо роста волатильности, негативные последствия четвертого и пятого сценариев связаны с более существенным ухудшением макроэкономических показателей в случае значительного падения цен нефти (по сравнению с действующим механизмом бюджетного правила). В результате устойчивость экономики к падению цен нефти снизится.

Разница между четвертым и пятым сценариями незначительна. В четвертом сценарии временные лаги между инвестированием средств и макроэкономическими эффектами, вероятно, будут длиннее, чем в пятом. В остальном среднесрочный эффект на экономику в этих сценариях будет зависеть от сравнительного качества отбора и реализации экспортных проектов и проектов внутри страны.

В четвертом и пятом сценариях большая уверенность экономических агентов в стабильности макроэкономических условий (по сравнению со вторым и третьим сценариями) создаст предпосылки для ускорения роста потенциального ВВП при условии эффективного инвестирования средств ФНБ и бюджетных расходов в целом. Вместе с тем при низкой эффективности инвестирования потенциальный рост может не ускориться.

Последствия для ДКП. Сравнивая все сценарии между собой с точки зрения последствий для денежно-кредитной политики, важно отметить, что действующий механизм бюджетного правила наряду с подходом первого сценария способны эффективно выполнять стабилизирующую роль для российской экономики и дадут возможность Банку России следовать денежно-кредитной политике, заложенной в базовый сценарий прогноза. Из остальных вариантов четвертый и пятый будут иметь меньшие последствия для условий проведения денежно-кредитной политики, чем второй и третий.

Возможны и другие подходы к инвестированию суммы превышения средств ФНБ, для каждого из которых необходимо учитывать весь комплекс макроэкономических последствий. Для Банка России очень важна возможность заблаговременно оценить эти последствия, чтобы иметь достаточное время (сопоставимое с горизонтом действия мер денежно-кредитной политики) для адаптации денежно-кредитной политики к изменениям, если таковые будут происходить.

Бюджетное правило доказало свою действенность. Важно и в будущем сохранить его как ключевой элемент макроэкономической политики, который поддерживает стабильность государственных финансов и экономики в целом.